控制污染也可引入市场机制

　　5月14日，环保部对外通报2012年度全国主要污染物总量减排核查处罚情况，对未能按照目标责任书落实电力行业脱硝脱硫项目的内蒙古、河南、贵州三省区以及中国华电集团公司采取了“区域限批”的措施，即暂停审批燃煤机组新、改、扩建项目环评，其他6个城市因污水处理设施问题被暂停相关建设项目的环评。据相关法律，缺乏环评报告，所有相关项目在这些地区都无法通过最后的法定审批程序。

　　“区域限批”属总量控制的污染管制措施，即各地被配给一定量的污染物排放水平后，根据其执行情况来决定奖惩。一方面，如果超过给定的排放水平，将受到“限批”、罚金乃至刑责等处罚；另一方面，理论上而言，如果超过排放水平，则有必要调整和降低其下一期的污染配给水平，如此滚动循环，迫使地方政府将污染控制作为绩效管理中的硬性指标。

　　不过，就国务院近期大力推进“转变职能，简政放权”的精神而言，环保部门主导下的始于2007年的“区域限批”政策，就很难完全满足“发挥市场在资源配置中的基础性作用”的要求了。从长远看，“污染排放”将日益成为国民经济发展必备的“要素性资源”，由此，在环境治理过程中减少政府身影而引入市场机制，也将势在必然。

　　其一，“区域限批”政策无法有效界定“排污”管制水平。作为一种事后行使的环境污染排放控制权，“区域限批”可分拆为两部分，一是“排污总量分配”，二是“排污总量测评”。前者属事前的计划性配给，后者属事后的计划性测评。没有配给，测评就无从谈起，因而这应该是一个整体性的系统治理过程。

　　然而，问题恰恰在于，事前的排污指标本身定得过高或过低，可能会直接决定最后的测评结果。一旦事前制定了过于严格的计划，而事后按该目标来进行测评，则结果必定是“不合格”。以贵州为例，相关指标的执行完成率只有不到三成。在笔者看来，这一方面说明该省在污染排放控制上的确出现了问题，但另一方面，也可说明计划性指标与实施结果间的巨大偏差。这样的情况并不鲜见，根源在于所有“计划”都有较强的滞后性。

　　具体而言，诸多后发地区的经济发展往往执行跨越式的增长政策。譬如，贵州、云南等地提出了“工业强省”的战略，这样一来，这些地区的污染排放在各项指标上都极有可能突破之前的预估。如此，根据历史排放数据确定的计划性排放指标，很难满足往后的发展需要。而很多国内外研究结果都承认，“发展”本身便是提升减排和污染控制能力的一个必要条件。因而，“区域限批”看起来是严格执行了国务院授予环保部门的职责，但有效性和科学性都因其较强的“计划性”而大打折扣。

　　其二，“区域限批”政策无法甄别“排污”效率。既然希望以最低成本的环保代价获得最大的发展，而手头所能支配的污染排放极为有限，那么提高对这些稀缺资源的配置效率，将是我国长期面临的关键课题。简言之就是，要最大限度地提高单位污染排放的产出水平，或可称之为“污染排放的生产力”。在此，仅通过“区域限批”等行政手段恐怕无法实现最优配置。

　　究其因仍在于，这样的政策计划性过强，执行过于僵硬，减排主体在污染控制上缺乏足够的自主权和激励。一方面，如果某些地区用不完所分配的污染指标，则这些指标不会转换成产出，这属于资源浪费；另一方面，如果另一些地区指标不够用，出现超排，并被“区域限批”，那么就令该区域拥有的发展权受到限制，这对该区域内非排放主体而言，无疑造成损害，其核心便在于未最大限度发挥其提高“污染排放生产力”的积极性。就此而言，“区域限批”实则不具备提高整体排污生产效率的能力。

　　相反，若能在“总量控制”的基础上，引入“区域市场交易”的制度，用价格手段来提高区域污染排放行为的机会成本，同时引入法律手段进行硬性约束，然后再辅以总量上的配给修正，则可以“以不足补有余”，有效提高污染排放的控制水平和利用效率。如此，才足以在环境治理和污染控制方面，做到“该放的权力坚决放开放到位”，还做到“该管的事务管住管好”。

　　（作者系复旦大学经济学院讲师、环境经济研究中心副主任）