债务管理须建预算约束机制

　　近日，国际两大评级机构惠誉、穆迪先后调降中国主权债务评级，让人们对中国债务风险的忧虑再次升级，而4月17日国务院要求防范政府性债务风险正是对此忧虑的体现。

　　近一段时期以来，中国政府债务问题一直是焦点中的焦点。中国政府债务规模到底有多大也有诸多版本。事实上，对政府债务规模本身的争议远远不及正确认识债务传导机制，并未雨绸缪，采取治本之策，加强债务管理，深化财政体制改革来得更重要。尽管从财政赤字和债务比率上看，中国目前尚未达到国际警戒线标准，但其增长速度已经令财政金融风险急增，而这也是惠誉调降中国主权信用评级的根本原因。

　　金融危机以来的大规模财政刺激计划，以及信贷宽松，相应推升了中国政府部门，特别是地方政府的杠杆率。数据显示，截止2011年，除54个县级政府没有政府性债务外，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计10.7万亿元，其中融资平台公司的政府性债务余额为4.97万亿元，占比46.38%。而如果按照2011年末中央财政国债余额7.2万亿元计算，两者相加18万亿元的政府债务共占到2011年GDP比重的38%左右，中国债务占比尚在可控范围之内，并且大大低于大多数发达经济体。然而，风险并不完全在于中国债务的规模，最大的问题是其背后的结构性风险。

　　债务不透明是中国政府债务的一大特点。事实上，省以下各级财政都有相当的融资权，预算软约束现象极其普遍，地方政府能够绕过《预算法》关于地方财政收支平衡的制度规定大量举债，通过各种形式的欠款、挂账和担保产生了巨大的非显性债务。由于各级政府间偿债职责不清、事权界限不明，一旦累计的债务风险超过地方财政的承受能力，势必逐级向上转嫁偿债风险，直接危及中央财政安全。

　　归根结底，债务不透明症结在于财政改革的滞后。1994年税制改革以来，地方财政收入占比从1993年的78%稳步下降到2011年52.1%的水平，而地方财政支出从1993年的72%上升到2011年的84.8%，中央和地方政府的“财政收支倒挂”现象比较严重。而“财政收支倒挂”造成了地方政府财力不足，不得不“借地生财”，形成“土地财政”的依赖。但近两年由于拆迁成本的大幅上升，以及土地出让收入的减少，地方政府土地相关收入正在持续下降。2012年土地出让金占地方财政收入的比重降至27%，其中净收入占比仅为5.9%，地方政府土地财政难以为继。

　　就未来整体债务情况而言，预计中国政府债务水平还将继续上升，这将严重影响政府的财政能力，政府运用积极财政政策的自由度将大不如前。据测算，若考虑隐性和或有债务，中国政府债务占GDP比重在2012年至2050年间将持续保持上升态势，在2050年将升至107.7%。隐性负债是中国面临的最大的中长期风险。中国已经形成了一个“以中央政府为核心，以地方政府为主体”的完整的隐性担保体系。

　　可见，中国债务风险的根源在于没有硬约束，一旦未来财政收入两位数增长的时代不再，财政收支矛盾将成常态。因此，必须彻底改变财政“大进大出”的模式，建立高效的公共预算体系和财政约束制度，通过编制政府资产负债表和现金流量表，加强预算绩效管理，推行严格的财政监督，大幅提高财政运行效率。

　　首先，对于地方政府而言，一方面要继续加强地方政府性债务管理。妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题，积极推进地方政府性债务管理制度建设，合理控制地方政府性债务水平。而另一方面，也亟待编制资产负债表和资金流量表，这将面临更强的市场约束力，发债资格审批机制可以敦促地方政府自律。

　　其次，亟待加快财政约束的监督立法。现行财政监督的依据大多分散在《预算法》、《会计法》、《税收征管法》等法律、法规中，由于这些法律、法规对财政监督的权威性不高，指导性不强，严重影响了财政监督职能的充分发挥和财政监督工作的组织实施，必须加快财政监督立法。

　　最后，建立财政偿债准备金制度，加固风险防护网。可以考虑以总预备费的形式，建立一笔稳定可靠、逐年滚存的财政风险准备金，专门用于政府逾期债务清偿，这是防止财政风险扩散转嫁的最有效的制度安排。地方财政偿债机制的构建有助于避免因债务密集偿还期到来可能造成的对正常预算支出的挤压，保证财政偿债资金有稳定的来源渠道偿还违约债务，以降低中国未来的偿债风险。