财政增收“遇阻”或致预算体制改革放缓

　　财政收入目标“承压”之下，财税体制的改革正在提速。参与财政体制改革总体方案起草的专家向《中国经营报》记者透露，如无意外，财政体制改革总体方案将送交十八届三中全会审议。

　　与此同时，预算体制改革也在紧张推进中，全国人大财经委已向国务院提出改革的总体建议，建议全口径预算和政府财务报告制度均位列建议之中。

　　而在上述两项改革筹备之际，中国的财政收入正在经历巨大压力。

　　根据年初预算安排，今年中央财政收入要实现60060亿元，比2012年执行数增长7%，而财政部公布的1~5月财政收入情况显示，全国公共财政收入56214亿元，比去年同期增长6.6%，增幅同比回落6.1个百分点。“要实现年初预算确定的中央财政收入目标，今年后几个月收入平均增幅需达到13.3%。”财政部部长楼继伟说。不过，要实现这一增速的前景并不乐观。

　　而预算体制改革也有因此而放缓的可能。

　　预算绩效改革“压”中求进

　　作为财税改革核心的预算改革也成为财税体制改革的一个重头戏，特别是在今年1~5月份的财政收支情况，会使得全面预算目标难以完成的背景下，预算改革的力度的效率引人关注。

　　高培勇告诉记者，预算目标在下半年的增长态势不会太明显，宏观经济环境对这部分的冲击，或将导致实体经济利润压缩，增加税收征管难度，进而导致预算改革被迫停留在一个阶段，难以进行下去。

　　在此背景下，6月27日，全国人大财经委副主任委员廖晓军向十二届全国人大常委会第三次会议作关于2012年中央决算审查结果的报告。

　　财经委认为，2012年中央决算草案比较好地反映了预算执行情况，但也反映出一些问题，主要是部分预算支出调整较多，尤其是政府性基金预算和国有资本经营预算约束力不强；预算管理体制制度不够健全，财政转移支付管理需进一步规范；一些财政资金使用绩效不高，预算绩效管理需要加强。

　　中央本级财政资金闲置较多，成为预算绩效管理存在的一个重大问题。

　　日前，审计署审计长、党组书记刘家义向全国人大常委会报告2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况时介绍，2012年，公共财政预算收入中有近5%规定了专项用途，不能统筹安排使用，车辆购置税收入年底累计结余就达37.7亿元；104个部门本级有396.4亿元结余结转资金，其中22个部门项目支出结余结转超过当年预算的35%，最高达189%；政府性基金预算中，新增建设用地有偿使用费、彩票公益金、核电站乏燃料处理处置等基金连年结转，余额累计达339.24亿元。

　　“绩效评价覆盖面较低。中央部门项目绩效评价工作从2006年就开始实施，但2012年开展绩效评价的项目仅381个、涉及资金139.38亿元，仅占部门项目预算的1.5%。”刘家义表示。

　　针对这一问题，国务院常务会议特别针对性地提出盘活存量财政资金的要求，并强调以盘活存量资金倒逼预算体制改革。

　　“这些问题或将成为未来财税改革的一个方向，在专家和决策层讨论意见中，这些内容是应该被放进去的。”中央政法大学财税法研究中心主任施正文认为。

　　在他看来，提高财政资金使用绩效，是要继续清理财政专户，逐步将财政资金全面纳入国库统一管理，在保证支付的前提下合理安排国债发行的节奏和规模。

　　财经委在提出的预算审计报告中称，加快推进财税改革，规范财政转移支付管理，预算安排应在情理整合的基础上，大幅度减少、合并中央对地方财政专项转移支付项目。进一步研究提出全口径预算决算管理的口径和范围，建立政府财务报告制度，研究编制三年期滚动预算。

　　三中全会“大改革”

　　作为财税体制改革的重要转折，十八届三中全会被认为是一个重要的节点。

　　“在七大改革方案中，财税改革居于第二位，其重要性显而易见，目前财经委已经联合了财政部、财税专家等对财税改革的方案进行综合测算，财税改革总体方案或将上会审议。”一位参与改革起草的人士称。

　　消息称，目前，七个由政府高层官员及政策顾问组成的独立工作小组正在起草改革方案，内容涵盖金融部门、财政体系、土地使用权、生产要素价格、简化行政审批程序、社会收入不公与户籍制度等领域。

　　中国社科院财经战略研究院院长高培勇认为，目前阶段，对于财税体制改革的主要思路是寄希望于十八届三中全会。“希望会上能拿一个改革的总体方案，再根据方案研究财税体制改革的走向，预计这件事情的彻底完成，至少要到2015年。”

　　在高培勇看来，财税改革的第一步是完成结构性减税，然后才能对税制重建进行总体规划。“改革方案首先要解决的是政府和企业之间的关系，然后才是政府内部关系，这种改革不仅仅是决策层设计，更要符合市场经济规律。”

　　在参与方案改革的人士看来，当前阶段，最重要的改革是把政府和企业的关系规范好，也就是做好“营改增”的扩围工作，下一阶段才是政府之间关系的调整。“因此今年的十八届三中全会并不会将分税制总体改革提上议事日程来讨论，未来在‘营改增’‘1+6’扩展到全行业，所有行业、所有地区都实行后，才能解决财税改革中事权和财权匹配问题。”

　　市场分析认为，由于制度要素对经济的拖累因素不断显现，社会各界对于改革的期望达到顶峰。十八届三中全会议题可能侧重于深化改革，强化改革的顶层设计。

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