深化改革要推进市场经济体制形成

访国务院参事、国务院发展研究中心金融所名誉所长夏斌

　　本报记者 刘慧

　　6月份经济数据即将出炉，各机构预测实体经济增速继续保持疲软。国务院虽然容忍全年经济增速放缓，但为了调整长期扭曲的结构，近日出台金融支持转型升级的十条意见。

　　在国务院参事夏斌看来，危机后全球主要经济体的结构调整和需求萎缩还将持续，这决定了给予中国靠粗放式增长来解决国内问题的空间缩小、时间不多了。要转变发展方式，立足点是提高质量与效益，主攻方向是经济结构战略性调整，战略基点是扩大内需，关键是深化改革。

　　纠正政府在市场运行中的过度干预

　　中国经济时报：近十年来我国投资、消费、净出口比例严重失衡。 2003年-2011年GDP增长中年均约50%都来自投资的推动。产业结构发展也不协调，国民收入分配格局严重失调。是什么原因导致结构失衡?如何纠正扭曲的结构?

　　夏斌：近年来居民消费率逐步下降，主因是国民收入分配中居民可支配收入在急剧下降，其次是居民预防性储蓄动机增强，相当部分人因担心社会保障的不稳定，有点积蓄却不敢消费。

　　在农村，主要是在城市化、工业化过程中本应全部归属农民的土地增值收益，绝大部分被政府与企业所获。 2001年-2010年，全国土地出让收入由0.13万亿元增长到2.7万亿元，增长了19.9倍。但农民通过征地拆迁补助和失地补助两项，仅获得土地出让收入的37%。 2010年辽宁、浙江、河南三省征地补偿费占土地收入的比重，分别低到不可想像的 10.37%、2.91%和12.99%。

　　在城市，居民收入增长慢的主因，是薪酬收入偏低、财产收入在下降。股市下跌，储蓄是负利率损失。过去几年快速发展的传统制造业，资本有机构成高。国企垄断问题严重，分红制度又不健全，且资源税等要素价格便宜，刺激了第二产业的不断扩大。而能促进就业、普遍提高劳动者薪酬水平的劳动密集型经济、服务经济的发展，在各种行政管制及扭曲制度下受到明显抑制。要扭转此局面，问题直指土地增值收益分配制度的改革、收入分配改革、国企改革、利率市场化改革以及重要的产业结构调整等。

　　过去几年，各地方政府土地收入大幅增加，并以此为杠杆，高倍撬动了金融资源，加快了第二产业投资。特别是垄断性央企，更有条件以独占的优势，积累大量利润和巨额资本，撬动巨额的信贷资金，并实施多元化经营，形成了产业结构的重大扭曲。而对民营投资服务经济的限制过多、门槛过高，资金难以进入。利率、汇率、资源要素价格改革的滞后，再遇上前几年不可忽视的外部需求繁荣的刺激，一拍即合，助推了垄断性、资源性企业更有条件以较低的成本加快扩张。要想彻底扭转此局面，直指税收改革、国退民进、落实新非公36条、利率汇率资源等要素价格的改革。

　　我们要纠正扭曲的结构，仅靠经济体自身的运行解决不了，必须要纠正政府在市场运行中的过度干预，要重新讨论政府在市场运行中的合理边界问题。全球金融危机后中国启动了国内经济结构的重大战略性调整，有利于恢复世界经济的再平衡。而全球经济的恢复和健康发展，也会促进中国经济收窄“结构失衡”的缺口。

　　经济增长的改革和最终调整要守住系统性风险的底线，成熟的市场经济环境不会用利率杠杆来调控。我们现在信贷规模在控制，利率杠杆也不完全起作用，这样在改革过程中，没有好好协调，结果投资失控、消费失控。当前要守住三大风险：房地产风险、地方融资平台风险和影子银行风险。如果房地产出事，银行就有事，好多房地产的钱又都从理财市场来。地方融资平台与土地财政有关，土地财政又和银行体系有关。国民经济的各种矛盾都交织在一块。

　　要守住风险又不能一刀切。有些地方和投资项目是有回报的。比如发市政债券可以偿还。有些项目是没有回报的，地方财政收入如果可以补，问题也不大，但要把握好度。从我国国情看，有些地方政府拿了很多好资产，最后可以卖资产还债。但要考虑平衡。我们是人口大国，要保持长期的经济增长，必须把内需和市场发展起来。

　　土地出让金减少倒逼财税体制大改革

　　中国经济时报：国务院一直在讨论改革方案，有的人认为可以继续“摸着石头过河”，但容易改的都已改或正在改，剩下的都是难啃的“骨头”，如收入分配制度改革。你认为怎样推出改革措施，以避免中国经济增速持续滑坡?

　　夏斌：在全国城乡，应尽快出台以“提低、控高、扩中”为主要内容的缩小收入差距改革方案。方案应包括：第一，未来八年中，逐步提高最低工资标准、城镇居民最低养老标准、贫困救助线等。第二，逐年缩小城乡医疗、养老、教育等社会保障水平差距的量化目标。第三，为解决居民预防性储蓄而制定全面、逐步提高国民福利水平的社会保障量化目标。这必然会引起国家财政的入不敷出。由此，可进一步倒逼财税部门通盘考虑财税体制的改革，制定中长期改革预算。为了解决因长期负利率而形成的居民财产损失，也倒逼金融部门制定利率逐年市场化的改革方案。

　　在农村，要想真正提高农民收入，必须依法改革土地征地制度，把土地级差收入和长期增值收益真正归还给农民。实际上只是在农村经营性用地、宅基地“确权、登记、领证”的基础上，真正回归落实十七届三中全会确立的 “建立城乡统一建设用地市场、建立土地经营权流转市场”两大原则。改革政府垄断经营土地制度，允许农村经营性建设用地可以出租、出让、入股、信托等多种方式进入市场。国家应强调“合法补偿”，而不是“公平补偿”。

　　财政可在规范、统一契税、房产税等税种改革基础上，形成合理的房产税制度增加财政收入。需要引起警觉的是，今后若土地长期增值收益真正回归农民后，中国经济马上会暴露更突出的问题，一是土地出让金的骤然减少，使原城镇化建设计划中的投资和基础设施建设资金捉襟见肘。目前全国城市基础设施建设资金来源中，土地出让金仅占20%，绝大部分资金是通过土地抵押从银行融资，占70%-80%。若土地出让金减少，不仅仅会影响地方城市建设，还将严重影响农村的教育、农业、水利建设等。绝大多数的地方财政将难以生存。最终必将会要求中央与地方财力和事权的重新划分。

　　如果此时中央政府需统筹考虑收入分配、社会保障体系改革中新增的财政支出以及多年累积的地方融资平台风险化解等因素，国家财政必然难以维持下去，会不得不倒逼财税体制进行大改革，打破因循守旧，制定中长期的改革预算。当财税改革进行到一定的地步，现实严峻的收支缺口困境决定，会从国企进一步提高分红比例和出售部分国企股权为内容的“国退民进”改革中寻找出路。

　　土地征地制度改革最大的阻力来自于地方政府，因此在着手这项改革的同时，在理顺中央与地方政府财力和事权关系上，必须有相应配套的财税改革。伴随改革的推行，全国农民将新增千万亿元的收入，政府有关部门对农民及进城变成市民的农民工，在其住房、医疗、养老、教育等制度安排与内容标准上，应配合社会保障体系改革和财税改革，准备政策预案。

　　上述各项改革，最后都会直接或间接影响到中央或地方政府的收入与支出。如果财税体制不改革，其他改革都将难以进行。在这个体系中，财税制度是处于最基础的地位。

　　用政府资源推进市场经济体制形成

　　中国经济时报：在今后的财税体制改革中，如何重新思考中央与地方政府的财力与事权关系?

　　夏斌：中国下一轮改革中，涉及面最广、情况最复杂、历时最长、最需要在短期急处理，中期有安排，长期有预期的改革，是财税体制大改革。特别是在全国地方财政自给率下降到55%左右的情况下，要改革土地征地制度，任务相当严峻。

　　政府应该认真研究1994年 “分税制”以来的经验与教训，适度提高地方政府收入比重，合理测算中长期国家财政的收支缺口及动态变化，全面制定中长期财税体制渐进改革方案，并在上述各项改革的动态过程中，及时修正方案。未来的国家财政出现相当大的收支缺口难以避免，而要真正解决此问题，最有可能实施的制度调整是动用政府手中掌握的现存资源，来推进市场经济体制的最后形成。

　　我们应达成的共识是：逐步并适当降低国有企业在国民经济中的比重。纵观世界各国，一国经济是否健康运行，靠法律法规制度是否健全，宏观调控政策是否得当。今天强调“国退民进”，丝毫不影响加强对关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域的控制力和影响力，只是对“重要和关键”之外的行业与领域，应该有计划地“退”。

　　因此，在当今实施经济结构战略性调整的历史时期，寻找国企改革方向的重点，应放在提升企业的竞争力和效益上。从宏观层面说，应配合国家急迫的经济结构转型和社会保障、财税体制的改革，认真研究在到2020年中国复兴的艰难历史过程中，对不同行业、不同企业提出绝对和相对控股的最低比例要求。对超过最低比例要求的股权，尽快实施有计划的、逐步的退出行动。同时，对影响国民经济运行的一些过去不被重视、缺乏控制力和影响力的重要行业和领域，不是退出，而是进一步加大国有资本投资，以真正实现国有企业 “有进有退”的国家战略布局与调整。

　　比如，国企改革应包括重点国有金融企业的改革，要打破现有对银行、证券、保险、信托、基金公司等40多家中央金融机构几乎为政府绝对控股的局面。除了要处理好国有企业进入房地产市场问题等非主业投资外，还要认真研究处置目前国有实体企业对40多家金融企业 (仅指中央金融企业)所持约2070亿元的资本及权益。对各级地方政府及下属的财政等部门持有的国企及地方金融机构股权，应参照中央国企及中央国有金融企业股权处置办法实行。

　　改革开放30年中政府长期积累的巨额资本财富(不包括3.5万亿美元的外汇储备)，给中国经济结构的转型提供了相当充裕的物质基础。这是中国政府千载难逢的历史机遇。当真正破解土地征地制度、社会保障问题之时，可能正是地方建设资金缺口、融资平台风险暴露之时。由此产生的中央与地方财力与事权的重新考虑与制度改革将不得不摆上重要日程。没有财税制度的大改革，中国这一轮经济改革之坎迈不过去。