尽快构建我国地方债务管理体制

　　结合我国的实际情况,我国地方债务管理体制应选择制度约束型为主的模式,同时辅以一定程度的市场约束型。简言之,中央政府通过一系列的制度来管理地方政府债务,同时赋予地方政府按规定发行、使用、管理债务的权利,正常情况下不受干预。

　　大势观察

　　冯俏彬 雷雨恒

　　一、地方债务管理体制是一国债务管理制度的有机组成部分

　　从一国层面上讲,政府债务包括中央政府债务和地方政府债务两个有机组成部分,前者称为国债,后者称为地方债。

　　长期以来,我国债务管理制度主要集中在国债上。自改革开放以来,我国国债经历了从无到有、从小到大的发展过程,现在规模已十分庞大,相关管理制度也相对完备,覆盖了从总额控制、公开招投标发行、国债交易市场、债务风险预警、债务偿还等国债管理全过程,基本符合我国当前的现实状况与需要。

　　相对而言,我国地方政府债务管理制度则长期处于零散、疲弱、甚至缺失的状态。尽管大部分地方政府制定有本地债务管理办法,但与国债管理制度相比,还很不全面、很不系统。更重要的是,现行地方债务管理制度基本上是地方政府自己制定出来管理自己的,刚性很差,特别是面对本地经济社会发展的现实压力、个别行政首长强烈的GDP与政绩冲动时,就更是如此。

　　结合当前地方债的实际情况,我们认为,急需引入对地方政府债务行为进行有效约束的外部力量,在中央与地方之间构建起债务管理权责合理划分、责权利对称、制约到位、控制有效的地方债务管理体制。

　　二、地方债务管理体制的国际模式

　　从世界范围内看,地方债务管理体制共有四种模式:市场约束型、共同协商型、制度约束型、行政控制型,其核心和实质均是如何依据本国的实际情况,处理好中央与地方之间在债务管理上的集权与分权问题。

　　1.市场约束型。即地方政府的举债行为主要受到来自市场的强烈约束。在这种体制下,地方政府根据自身资金需求状况、金融市场状况等,自主决定是否举债、举债多少,并对自己的债务行为承担全部责任。中央政府既不做事先审查,也不会对地方政府面临债务危机时实施救助 (极特殊的情况例外)。这种模式适合于资金充裕、债务资信发达、债务评级完备、公开透明度高、责权利对称的国家,目前美国、瑞典、新西兰等主要采用这种模式。

　　2.共同协商型。即地方政府先与中央政府就关键性的宏观经济与财政指标达成一致,然后再自主决定其举债行为。与市场约束型相同,这种方式下,地方政府也主要面对来自市场的约束,中央政府并不干涉地方的债务行为,主要依靠地方政府的自主遵从。目前,丹麦、比利时、澳大利亚等主要采用这种模式。

　　3.制度约束型。即中央政府通过建立一系列针对地方债务的管理制度,如控制地方政府的发债规模、设立监控指标、限定债务用途、制定苛刻的债务援助条件等,对地方政府举债行为进行约束,但原则上不对地方政府日常的债务管理活动进行干预。目前,挪威、意大利、波兰等国家主要采用这种模式。

　　4.行政控制型。即中央政府通过行政手段直接管理地方债务,主要做法是控制地方政府规模、限制或禁止地方举债、若确有必要则通过中央政府转贷等,对地方政府的债务进行严格管理,涉及事前审批、事中监管和事后检查的全过程。目前,智利、蒙古、秘鲁等主要采用这种模式。

　　一国究竟采用何种债务管理体制,受到金融市场发育程度、地方财政自律程度、地方财政自给程度、国家政权结构等多种因素的影响。现实地看,一国的债务管理体制通常是几种模式的复合体,如加拿大中央政府对省级政府债务主要采取市场手段控制,但省级政府对其以下地方政府的控制则主要采取行政手段,德国虽然主要依据法律管理地方债务,但有时也会对州政府进行行政干预。

　　三、我国地方债务管理体制的主要内容

　　结合我国的实际情况,我国地方债务管理体制应选择制度约束型为主的模式,同时辅以一定程度的市场约束型。简言之,中央政府通过一系列的制度来管理地方政府债务,同时赋予地方政府按规定发行、使用、管理债务的权利,正常情况下不受干预。具体而言,涉及以下几个方面:

　　1.实行债务总额管理,控制地方债务的总规模。应根据国民经济的发展计划、财政收支的总体情况,测算出可接受的国家债务总水平。在此基础上,分别确定中央与地方的债务规模。具体操作上,一是可根据国际经验——如赤字率低于 3%的欧盟标准——对全国债务规模进行总额控制;二是根据区域发展规划、各地财政收支状况分别确定各省债务控制线;三是加强立法机构对于债务总水平的控制力度,由人大每年分别确定债务累积余额限额、当年发行额,严禁地方政府突破。

　　2.制定发行地方债务的准入条件。原则上讲,只有具备偿还条件、财政运行状况良好的地方政府,方能发行债券。具体操作上可参考当地近几年的财政收支水平、经济发展预期、历史债务管理的实际情况等制定出可操作、可识别的准入标准。

　　3.地方债要采用公开发行方式。这可以分为两部分,一是地方政府面向市场发行的债券,必须采用公募拍卖的方式,现在具有国债承销资格的金融机构原则上均可进入地方债的承销体系;二是地方政府向银行的借款部分,应由金融机构按市场原则操作,一并纳入当年地方债务的总盘子。

　　4.构建地方债务监控指标体系。一是反映地方政府承债能力的相关指标,如赤字率、债务率、债务负担率等,二是反映地方政府偿债能力的相关指标,如公债依存度、偿债率等。三是反映地方债务结构的相关指标,如期限结构、偿还期结构等,对此可进一步做出明确规定。

　　5.地方债要严格适用债务管理的“黄金法则”。必须明确规定,地方政府发行的债务只能用于长期性、资本性项目,严格禁止将债务资金用于日常财政支出。对于违反相关规定者,除了追究行政责任,还要记入债务管理“黑名单”,削减或取消下一次发行债务的资格和额度。

　　6.建立常规性的偿债基金。应要求地方政府建立专门的偿债基金,由债务资金支持的项目收益、当地财政收支盈余、预备费的结余部分等,均按规定进入偿债基金。偿债资金要实施封闭管理,严禁不当提取和使用。

　　7.实施严格的债务报告与审计制度。一是要规定地方政府必须对债务进行全面的统计,凡地方政府负有直接偿还责任的债务应列入必须统计的范围,负有担保责任、连带责任的债务以附件形式另加说明。二是对地方债进行定期审计。三是要实行地方债报告制度,地方政府债务的统计、审计情况要定期向人大报告,同时将其列入财政信息公开的范围,向社会公布。

　　8.严格限定实施债务救助的条件。制度型债务管理体制下,中央政府不仅负有对地方债务的管理之责,同时在地方政府面临债务危机时,也要承担必要的救助责任。为了防止“道德风险”和债务管理的全面松弛,必须严格限定债务救助的条件和程序,如暂时性接管地方财政、规定处于债务危机中的地方政府必须相应地减少支出、变卖资产等,同时要问责相关责任人,视情节给予不同处分,以最大限度地防控地方债风险。

　　总之,以制度约束型为导向的地方债务管理体制,一方面要赋予地方政府发行、使用债务资金的正当权力,只要符合相关规定,中央政府原则上不进行过多干预;另一方面则要求中央政府必须就地方政府的债务行为制定出明确的行为规范、管理指南、约束性条款等,从整体上防控风险、规范市场。与此同时,地方政府必须对自己的债务行为承担相应的责任,一旦出现市场风险,地方政府是第一责任人,同时对地方领导干部要进行延期债务审计。

　　四、我国地方债务管理体制所需的配套条件

　　在我国构建地方债务管理体制还需要有一系列重要的配套制度,其中主要有以下四个方面:

　　1.修改预算法中禁止地方政府发债的规定。目前,我国预算法中有关于地方政府不得发债的规定。实事求是地看,这一条规定早已不适应当前地方债务的实际情况。要出台新的债务管理体制,首先应对其进行修改。

　　2.推行政府债务预算,将债务收支全面纳入预算管理。可考虑在我国全口径预算中再增加债务预算部分,同时在债务预算与一般公共预算、社保预算、国有资本经营预算之间设立相互隔绝的“防火墙”,切实管控债务风险。

　　3.实行债务信息公开。这可分为两个方面,一是将地方债纳入财政信息公开的范围,按规定向社会发布;二是引入地方债务的市场评级制度,由专业评级公司对各地方债进行等级评估,引入市场力量,形成外部约束。

　　4.严禁隐性借债。地方债务管理体制确立以后,应适用于地方政府的所有债务行为。今后,如还有超出这一规定,通过集资、打欠条等方式隐性借债的,应严格追究其行政与法律责任。

　　(作者单位:国家行政学院经济学部、西南财经大学)