投资管理体制如何进一步改革？

本报记者 王尔德 北京报道

    在各界高度关注改革总体方案之际，进一步市场化之中“最难啃的骨头”之一，已经9年未整体修订的《政府核准的投资项目目录》（以下称《投资目录》）再次显现出转变的难度。

    虽然国家发改委上报了草稿，但这项旨在削减投资市场中政府审批权的“改革清单”，却未能在6月如期发布。这是国务院办公厅3月末公布今年29项职能转变任务时间表后，逾期最久的项目。

    今年国务院取消和调整审批事项时，多次涉及这一目录的款项，但仍有60多个大类的投资项目，要服从于这份2004年制定的文件，政府性资金和民间资金的投资都需要执行其规定的核准流程。

    这是一项已经多次拟修订的文件。时至9月25日的国务院常务会议，主要公开了四项修订原则，和部分有关的取消和下放审批（核准）事项。但在会议中总理李克强要求，要及时公开这些调整后存留的审批事项。至本报截稿时，新的《投资目录》和相关办法仍未公布。

    “缩小项目审批范围只是投资体制改革的第一步，还需对投资管理体制进行大改。”国务院发展研究中心研究员丁宁宁对本报分析，因为现行投资体制不仅限制了投资主体的自主权和积极性，而且实际上不起作用。

    丁宁宁的建议还包括，规范国有资本和政府的投资行为，明确政府投资主体的权利、义务和责任；而对于不涉及政府投资为主的民间、社会投资，包括所有上市公司的投资，应尽量由市场主体自己去拍板，政府仅在环境、土地、水资源等方面发挥协调、监督作用。

    目前还是开端

    《21世纪》：这次公布的修订原则，主要是缩小政府核准审批范围，但也明确国务院投资主管部门要核准跨地区、跨行业、跨领域和涉及综合平衡、重大布局的项目。你如何看待这种安排？

    丁宁宁：所谓项目核准，本质上还是审批。修订核准投资项目目录的四项原则，就是要缩小政府对投资项目的审批范围。投资体制改革和其他领域的改革一样，也要按照总理所说的，凡是市场能够发挥作用的领域，政府就不要去过多干涉。缩小政府审批范围，可以看作是投资体制改革一个开端。因为只有把中央部门审批的范围大大缩小，才能充分发挥投资主体自主决策、自担风险的作用；同时，中央投资主管部门才有可能对跨地区、跨行业、跨领域，涉及宏观经济综合平衡和公共安全的重大项目，广泛听取不同意见，通过科学的可行性论证，实施真正的管控。

    《21世纪》：四项修订原则不仅涉及缩小范围，还包括加强就近监管，调整前置审批，做到权责一致等提法，似乎目前的投资管理体制将面临很大幅度的改革？

    丁宁宁： 是的，因为现行投资体制不仅限制了投资主体的自主权和积极性，而且实际上不起作用。以一些产能过剩的行业为例，就可以清楚地看到这一点。

    2008年美国金融危机后全球经济低迷，国际市场需求下降，导致我国不少行业产能过剩。对产能过剩，当然需要仔细识别：哪些是真的产能过剩，哪些是假的产能过剩？我认为，真正的产能过剩是由住房产业的畸形发展带来的钢铁、水泥行业产能过剩。以钢铁为例，2012年我国粗钢产量占全球产量将近一半，其中绝大部分都是粗钢，但我们搞“铁公基”需要的高端钢材，依然要靠进口。同时，钢铁行业的产能利用率只有72％，不少钢铁企业处于亏损状态。近年来，北京的雾霾天气一直得不到改善，一个重要原因是北京周边的钢铁企业过多，平均规模过小。其中，仅河北一个省的钢产量就超过欧盟27国钢产量的总和（2012年）。这么多的钢铁企业都是谁批准建设的呢？不是国家发改委，就是省、市（县）发改委，不信你去调查。没有各级政府的支持，这些钢铁厂根本不可能上马。但是，产能过剩，污染环境，却没有任何一个单位、一个人出来承担责任。由此可见，对部分投资项目的审批权限、审批方式的调整，是远远不够的，需要对现行投资管理体制进行大的改革。

    《21世纪》：国务院常务会议认为，“2004年出台的政府核准的投资项目目录已不完全适应现实需要，必须抓紧修订”，换句话说，有人对改革投资管理体制的紧迫性认识不够？

    丁宁宁：是的。近年来，媒体上不是整天都是扩大内需吗？让人以为出口下降造成的产能过剩可以通过扩大内需来消化。但是在目前发展阶段，我们这种“世界工厂”式的生产能力，是不可能通过扩大内需来完全消化的。况且，由于居民收入差距过大，在消费领域继续扩大需求的前景有限。即便缩小了居民收入差距，大家都有购买意愿，13亿人也不可能把为70亿人生产的产品都消费了。实际上，2005年以来，居民消费的增长速度已经连续多年超过GDP的增长速度。特别是在国际金融危机爆发后，政府出台了一系列的消费补贴政策，鼓励家电、汽车消费。但是近年来，由于环境约束，“北上广”都开始对汽车限购、限行。城里有钱的人买不了，农村里想买的人没有钱。因此，继续扩大内需的余地已经不大了。

    因此，中国经济增长还是要靠三驾马车，即投资、消费、出口来拉动，少了哪个也不成。当然，我们强调投资拉动经济，不是又去搞房地产泡沫，而是要去搞产品升级换代、产业结构调整和基础设施建设。要将投资引导到正确的方向，就必须对目前的投资管理体制进行彻底的改革。

    《21世纪》：在《投资目录》修订还市场以自主度后，也有人关注《政府投资条例（征求意见稿）》的进展。该征求意见稿三年前就由国务院法制办征求意见，但一直没有通过。你认为原因何在？

    丁宁宁：原因很简单，这个征求意见稿的指导思想还是旧的。它没有涉及政府在投资领域的总体方针和政策，没有逃脱部门审批的老思路，只是“提高下限，减少领域”——多少规模以下的项目我不管了，哪些行业我不管了——不是不想管，是管不过来了。此外，征求意见稿的核心内容还是将目前发改委对“怎么报，怎么批”的规定，通过行政法规的形式固定下来；因此，要根据当前的精神继续进行修订。

    如何进一步全面改革？

    《21世纪》：过去《投资目录》同时约束了政府性资金和市场资金投资项目，如果要将两类投资分类管理有放有收，可以有什么方式？

    丁宁宁：首先，涉及到政府投资为主的项目必须严格审查，要求投资主体提供详细的可行性研究报告，在批准前一定要通过专家评审会的方式，把相关行业中德高望重的专家都请来，正反两方面的意见都要听。提到投资主体，不能是现在的什么“地方融资平台”、或者是过去的什么“在建项目指挥部”，这就涉及到国家预算体制的改革。上个世纪90年代初就有人提出过，政府财政预算应该包括3个组成部分：行政预算、公共预算（包括社会保障）和资本预算。为此，应当尽快出台《国有资本法》、《国家投资法》等法律，规范国有资本和政府的投资行为，明确政府投资主体的权利、义务和责任。

    其次，对于不涉及政府投资为主的民间、社会投资，包括所有上市公司的投资，应尽量由市场主体自己去拍板，政府仅在环境、土地、水资源等方面发挥协调、监督作用。从国际经验看，行业协会是引导、协调民间、社会投资的重要机构。但遗憾的是，我国的行业协会目前还难以承担这种责任。

    《21世纪》：今年3月的任务分工中也要求，要逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，强化行业自律，使行业协会商会真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体。还要求9月底前提出脱钩方案，确定一批行业协会商会进行试点，同时试点一业多会。从促进行业投资健康发展的角度看，你认为行业协会应当怎么改？

    丁宁宁：我国的行业协会没有西方那样渐进成长的历史，而是上个世纪90年代撤销部委时匆忙组建起来的，由当时刚退下来的部长、副部长担任会长，靠他们的人脉关系和影响力把企业拢到一块儿。后来的继任者的协调能力就越来越弱了。其结果，不是被大企业挟持，成为少数大企业的代言人，就是被大企业冷落，成为一些中小企业的维持会。在这种情况下，不用说是产业协调，就是把行业标准制订，技术资格认证等工作交给它们，恐怕也难以做好。

    首先，政府应当制订相应的法律、法规，规范行业协会的组织、行为，例如指导行业协会的章程制订，规范会员的权利、义务等。采取措施鼓励所有境内企业都加入行业协会，例如政府可以优先采购会员企业的产品，优先组织会员参与政府对外经济活动等。

    其次，政府应该通过课题委托、市场调研委托等方式资助行业协会，使其真正成为政府与企业对话的平台和政策指导窗口。除此之外，政府还可以委托它们撰写行业年报，搞清各个行业的市场前景、产业集中度等，以夯实政府决策的基础。

    《21世纪》：对投资体制改革不仅要改革审批制，是否也要改革配套的金融体制？

    丁宁宁：投资体制改革的第三个方面是金融体制改革，包括银行体制改革、证券市场改革和外汇体制改革三个部分。

    银行体制改革的目标应当是西方工业化过程中的模式，而非西方后工业化时期的模式。简而言之就是银行要从为实体经济服务中赚取利润，而非从“金融游戏”中赚取利润。总理不是要求银行利率市场化吗？利率市场化的前提是客户分级制度，没有对客户的台账监督，哪来的客户分级？现在境内的银行只会抵押贷款，实际上都是瞎子开当铺，必然沦为房地产泡沫的帮凶。

    证券市场改革的目标应当是为广大中小投资者服务，而非只是为企业融资和投机者服务。只为投机者服务的证券市场只会越来越萎缩。企业融资不承担创造红利的责任，就不会鼓励企业创新，反而导致上市公司偏离主业，将主要精力放在证券炒作上。交易所应当收紧上市公司的再融资条件，让那些靠“圈钱”来维持生存的垃圾企业退市。

    外汇体制改革可以将方便境内企业对外投资作为目标，但要警惕国际游资对国内金融市场的冲击。人民币国际化是一个渐进过程，首先要巩固周边市场，不要头脑发热。在国际金融市场上，我们的经验、实力还远达不到全面开放的水平。