烟台探索“人的城镇化”路径

    山东烟台新型城镇化实践调查　
 　 本报记者 陈铁宝

　 近年来，新型城镇化发展迅速，城镇化率也在不断提高。然而，“就业在城市，户籍在农村;劳力在城市，家属在农村;生活在城市，根基在农村”的“半城镇化”现象同样十分突出。

　　大规模农民工周期性“候鸟式”移动，降低了城镇化质量，付出了社会代价，降低了人们的幸福感。山东烟台，作为率先开放之城，针对这一现象，用务实和创新精神，以“人的城镇化”为核心，强化产业支撑，坚持城乡一体化，追求改革红利，在解决“半城镇化”问题上探索出一条务实、高效的新型城镇化发展路径，促进了城镇化速度和质量的提升。

　　烟台市委书记张江汀这样表述：新型城镇化的“新”在于以人为本，其核心是“人”而不是“物”，重要内容是将农民转化为市民，根本目的是改善民生、造福百姓。据介绍，2012年，烟台城镇化率达到56.8%，分别高于全国和山东全省4.22个百分点和4.39个百分点;城镇建成区面积和城镇人口分别达到716平方公里和390万人，以烟台全市5%的土地聚集了56%以上的人口、创造了80%以上的生产总值。更重要的是，许多农民的理念和生活方式，已经开始融入城镇生活。

　　工业化是城镇化的基石

　　城镇化需要产业的集中和对人口的吸纳，工业化无疑对此有着强大推动力。烟台市委、市政府通过推进工业园区等功能区的快速发展，使大量农村人口可以有效地向城镇转移，同时也促进了产业不断壮大。烟台市分管城乡规划建设的副市长于松柏表示，烟台各类园区和开发区较多，发展基础较好，实施“功能区带动”总体思路，使城镇化推进的速度和质量不断提高。

　　据调查，烟台开发区从一片荒滩上起步，通过发展先进的制造业和高新技术产业，如今工业增加值已占到烟台全市的四分之一，产值和税收占到五分之一，吸纳人口40万人，城镇化率达到93%以上。

　　同时，类似烟台开发区的国家级工业园区还有4个，省级工业园区有10个。许多工业企业在园区里成长迅速，已经打造出机械制造、现代化工等千亿级产业集群5个，规模以上工业企业2886个。截至目前，规模以上工业实现主营业务收入12627亿元，烟台五成以上的经济总量、六成以上的财税收入和七成以上的新增就业都来自工业。工业化的快速发展，完善了城乡基础设施配套，扩大了就业规模，聚集人口130多万人，改造农村社区137个，有力地推进了新型城镇化建设。

　　其中，富士康进入工业区8年，主营业收入达到1266亿元，吸引就业8万人。由于工业的发展，龙口市南山集团先后兼并周边36个村庄，吸纳就业10万人，实现了由农村向城市、由农民向市民的转变，南山集团一家企业就拉动龙口市城镇化率提高15个百分点。

　　农业产业化促进城乡平衡发展

　　靠近城镇和工业区的农民容易就近就业和居住，城镇化相对容易，而居住偏远又土地瘠薄的村庄怎么办?

　　据了解，蓬莱市南王山谷地处荒山野岭，由于收成微薄，农民不愿耕种。通过农业产业化思路，山岭上种成了高低错落的万亩葡萄园，成为地处世界七大葡萄海岸之一的山东蓬莱南王山谷，亚洲最具规模的中粮南王山谷君顶酒庄就坐落于此。2000个农民成了农业产业工人，1998户农民进入统一规划建造的与酒庄酒堡毗邻的农村新社区。

　　烟台农业产业化以鲁花、安德利、龙大、益生、东方海洋、蓬莱中粮等为依托，形成了粮油、果品、水产、葡萄酒等六大龙头企业群体，规模以上产业化龙头企业1000多家，产业化基地面积660万亩，70%的农户参与农业产业化经营，吸纳74万农民转移就业，使农业现代化和新型城镇化相互融合、相互促进发展。

　　烟台一半以上的镇被评为省级以上环境优美乡镇，20个镇街成为国家重点镇和省中心镇，1200多个村居转为新型社区。烟台市住建局局长邹长清说，烟台城镇化的过程就是工业化、农业现代化与新型城镇互相融合、互相促进的过程，没有产业化，城镇化就成了无源之水。发展城镇化，首先要夯实产业基础，还要把握大中城市、小城镇和农村三次产业的内在联系和发展规律。

　　城乡一体化要以人为本

　　城乡二元结构，曾造成巨大的城乡差别和城乡发展的失衡。在新型城镇化过程中，烟台把城与乡纳入一个盘子去思考，市民、农民协调安排。

　　2009年以来，烟台累计投入超过69亿元，用于城市道路、水电暖气、垃圾污水、高铁空港、城乡路网、城乡供水、生态保护等建设;建设各类保障性住房3万套，将农民工纳入了住房保障体系，新建改造农房34万套，综合整治了2500个村庄的村容村貌;城乡居民养老保险、城镇基本医疗保险和新农合实现了全覆盖;农村中小学校车服务实现全覆盖;医疗卫生、文化服务的触角都全面伸向社区和乡村。

　　新型城镇化的核心是人，一切要从人的角度去考虑和解决问题。烟台开发区有关负责人说，他们对农民实施了“换位、换脑、换碗”的“三换”工程，即凡是每户人均土地不足0.3亩的，由农业户口转为城镇户口，解决养老保险等，补助费用化解上楼难，6700户农民上了楼;让失地农民受训学艺，安排农民进厂工作;引导农民从事餐饮、物业、家政、绿化等，为农民增加收入2000多万元。

　　城镇化建设不可避免地要进行拆迁，因利益问题，农民与政府容易产生矛盾。然而，当政府牢固树立以人为本的理念后，拆迁问题竟然不再难。牟平区宁海街道在城际铁路征迁中，仅用10天就拆除厂房和民房2.3万平方米。又用10个月完成1200户、20万平方米的征迁量，梯次启动27个村的旧村改造。宁海街道去年共涉及5000多户的旧村改造，没有一例强制征迁，实现拆迁工作“零上访”。

　　牟平区曲格庄李秀英的家，在新建的小区楼上，干净整洁，她高兴地说：“俺村旧村改造腾出40亩地，已经复耕，村里还建设了专门仓储养殖区，甚至还有大笼蒸馒头的蒸馍房，生活又好又方便。”

　　目前，曲格庄人住的是5层的小楼，且全部为出让土地，村民财产性收入至少增加3倍以上。取暖用地下水源热泵，做饭用天然气，洗澡用太阳能，既方便又干净还节约。

　　制度改革向深水区推进

　　烟台市住建局负责人从实践中体会到，新型城镇化发展中的制约因素主要是户籍、土地和资金等。

　　烟台市委、市政府主要领导认为，在新型城镇化过程中，改革仍然是最大红利。只有对户籍、土地、融资等制度和机制改革创新，才能激发活力，推动新型城镇化快速协调发展，才能做好“人的城镇化”。

　　据了解，烟台较早取消了农业、非农业户口性质划分，这次又对户籍制度进行改革，大幅度降低户籍门槛，促进农村人口有序向城镇转移，并吸引外来人口就业、购房和投资兴业。此外，土地管理制度改革也在深化，按照“管住总量、严控增量、盘活存量”的原则，完善土地产权、用途管理、市场配置、收益分配等制度建设，提高土地对城镇化的保障能力。同时，城镇建设投融资渠道也在拓宽，政府通过资金引导，建立起市场融资和金融信贷为主，财政资金投入为辅，公益性和商业性基础设施开发相结合的多元化城镇建设投融资新机制。