深化我国价格改革的基本思路与措施

　　多年来,我国价格改革面临的深层次矛盾始终没有根本解决,扭曲的要素价格造成资源错配、结构失衡、粗放发展。今后一个时期,针对价格领域长期存在的以调代改、比价关系扭曲、价格构成不完整和价格监管机制不健全等问题,国家应明确“坚持一个方向、健全两个机制”的改革总体思路,即坚持市场化改革方向,让市场供求关系成为价格决定的基础性和主导性力量;健全完善价格形成机制,要让价格信号能够充分真实反映资源稀缺程度、市场供求关系和环境破坏成本;健全价格监管机制,对确需政府定价的垄断环节进行有效的价格监管,增强监管机构独立性和监管能力,在竞争性领域打击价格操纵、价格欺诈等行为。

　　当前我国价格改革面临的突出矛盾

　　当前我国政府直接干预产品和服务价格的范围已大幅度减少,绝大多数商品和服务的价格已经放开,但关系国计民生的能源、资源、资金等产品和要素市场化定价机制尚未形成。近年来,这些领域的价格改革取得一定进展,但总体上,深层次矛盾始终没有根本解决,该放的没放,该管的没管好,扭曲的要素价格造成资源错配、结构失衡、粗放发展。

　　——在指导思想上存在以调代改的认识偏差

　　价格改革的本质应该是改革不合理的价格形成机制,让供求关系来决定市场价格,并以此引导生产和消费行为。相比之下,能源等领域的价格改革(更确切地说是价格调整)没有取得实质性进展的一个根本原因,是在指导思想上存在以调代改、以短期的顺价和调价来缓解长期的供求矛盾和上下游矛盾的认识偏差,如电煤、成品油、天然气等价格改革大多循着这种思路展开。存贷款的利率管制,影响了银行转型发展的动力,加剧了资金的体制外循环,加大了金融市场的风险。政府直接定价的结果就是本应由市场来消化的矛盾全部转嫁到政府身上,形成了政府被迫不断推动价格刚性上涨的调价机制,而缺乏发挥价格机制作用、促使相关企业降低成本、提高效率的激励机制。

　　——比价关系长期扭曲,部分能源价格水平超过美国等国家

　　目前主要能源产品比价关系不合理,上下游之间价格传导不畅,特别是煤炭与电力价格、原油与成品油价格、工商业用电与居民用电、天然气与石油等之间的比价关系不合理,造成价格杠杆的逆向调节作用,既不利于优化能源结构和运输结构,也不利于提高产业竞争力。例如,与发达国家工商业电价明显低于居民电价相比,我国电价比价关系倒置,我国目前工业电价甚至超过美国、韩国、瑞典等发达国家;5500大卡动力煤综合平均价格超过美国、澳大利亚和俄罗斯。在美国凭借低价能源促进制造业复苏和海外投资回流的新形势下,需对能源等价格影响我国国际竞争力的问题予以高度关注和警惕。

　　——价格构成不完整,制约经济社会可持续发展

　　能源资源开发生产过程中对生态环境的破坏未足额计入成本,矿产和水价没有完全反映资源的稀缺性和环境恢复成本。如现有煤炭价格没有反映资源真实价值,探矿权、采矿权使用费偏低,不能充分反映煤炭资源的稀缺性;对生产安全等企业内部成本和生态环境影响等外部成本反映不够,也不反映煤矿退出成本和费用,对代际公平问题也欠考虑,制约着经济社会可持续发展。

　　——价格监管机制不健全,听证制度不完善

　　一方面政府监管缺乏职能独立性,监管能力不足。目前价格主管部门同时也是宏观调控部门,价格监管职能往往受制于宏观调控职能,主管部门在推动价格形成机制改革上通常会陷入两难选择。在履行监管职能过程中,监管机构对处于垄断环节的价格监管往往缺乏真实的成本信息采集与反馈机制;价格监管机构还面临人力、物力和财力配备不足。另一方面是社会监管机制不完善。价格听证是一种社会监管制度,但目前我国价格听证规则的透明度和公正性还有待加强,“听证就是涨价”成了普遍共识。

　　深化价格改革的总体思路和基本原则

　　推进价格改革,完善价格监管,必须要有新思路和新机制,才能取得新突破。

　　——总体思路

　　今后一个时期我国深化价格改革的总体思路概括而言是“坚持一个方向、健全两个机制”,具体地讲,坚持一个方向:坚持价格杠杆的市场形成机制改革方向,让市场供求关系成为价格决定的基础性和主导性力量,尽可能缩小政府制定和干预价格的范围和程度。价格改革的主攻方向是价格形成机制,而不是价格水平的调整。价格改革的最终目标是让市场最大限度地发挥作用,价格能够准确、有效地反映市场供求关系。

　　完善两个机制:一是完善价格形成机制,要在充分真实反映资源稀缺程度、市场供求关系和环境损害外部成本基础上,重点解决能源资源价格失真、比价关系不合理、构成不完整等问题。二是完善价格监管机制,对确实需要政府定价的垄断环节(如电网、天然气管网)进行有效的价格监管,增强监管机构独立性和监管能力,在竞争性领域打击价格操纵、价格欺诈等行为。

　　我国价格改革面临两个 “窗口期”:一是目前我国虽然部分能源价格高于美国等国家,但仍低于欧洲绝大多数国家和日本等国;二是受金融危机影响,全球对能源资源的需求有所减弱。需要抓住窗口期,下决心改革价格的形成机制,否则将面临更多的困难和更大的成本。

　　基本原则

　　一是价格改革要与培育市场竞争结合起来。电力、石油天然气等能源产品的价格形成机制改革,受制于相关产业还没有形成有效竞争的市场格局,价格改革要与垄断行业改革同步推进。可竞争环节要通过引入竞争实现市场定价;自然垄断环节实施政府监管,其价格实行政府管制价格,尽可能地将政府定价的范围降低到最小。

　　二是价格改革要与健全利益调节机制相结合。价格改革需要重塑政府与企业之间、上下游企业之间、生产者与消费者之间的合理利益分配关系。在当前我国部分能源价格已高于美国等部分国家的情况下,要避免改革后的价格刚性上涨和利益进一步向资源企业、垄断企业集中。一方面,要通过健全资源税、扩大诸如石油特别收益金等具有暴利税性质的税收政策,调节利益分配;另一方面对弱势群体等建立补偿和救助机制。价格机制的作用不是解决社会公正问题,此问题的解决只能借助于税收政策和救助机制。

　　三是价格改革要明确主次、有序推进。目前具备条件的,要坚决放弃政府定价,由市场供求关系决定商品和服务价格;暂不具备条件的,应通过引入竞争机制,对可竞争环节的产品定价逐步由市场决定;对确需政府实施价格管制和监管的,应推进政府监管能力建设,增强监管科学性和有效性。当前需全面部署和推进价格改革,从价格形成机制改革到位的时间顺序看,大致有利率、能源资源(电力、石油、天然气)价格、汇率的先后次序。

　　推进价格改革的政策建议

　　——加快价格形成机制改革

　　加快利率市场化改革。因金融理财产品的发展使得改革的震动小,利率市场化改革是现阶段成本小、收益大的一项改革举措。要在发展直接融资市场、提高金融机构风险定价能力的基础上,逐步扩大存贷款利率浮动区间,直至取消利率管制。推动与国债相关的衍生产品——国债期货期权的发展,提高国债在市场中的基础性地位,引导市场的利率走势。

　　坚持自主、可控、渐进的原则,积极推进人民币汇率形成机制改革,完善钉住一篮子货币的有管理浮动汇率制度。逐步扩大人民币汇率的弹性,进一步拓展货币政策独立性的空间。进一步研究建立人民币对新兴市场货币的双边直接汇率形成机制,积极推动人民币对新兴市场经济体和周边国家货币汇率在银行间外汇市场挂牌。

　　采取“两手抓”方式积极推进成品油价格形成机制改革。一方面,政府要下决心彻底改革现行成品油价格形成机制,实现由政府定价、以调为主的旧机制,向市场定价、以放为主的新机制转变。政府有关部门不再直接规定成品油价格,改为在石油价格出现较大幅度波动时采取临时性干预措施。力争用三年左右时间最终实现成品油价格由市场竞争形成。另一方面,大力推进石油流通体制改革,取消对进口原油、成品油、天然气的限制。

　　分三步推进天然气价格形成机制改革。按照放开出厂价格、监管管输价格的总体要求,第一步:将在广东和广西开展天然气价格改革试点范围适当扩大到东部省市;进一步理顺天然气价格水平、天然气与可替代能源比价关系;加紧研究对天然气管输环节进行改革和价格监管的办法;适当放宽天然气进口准入条件;改进天然气行业市场准入办法,鼓励多主体参加页岩气等非常规天然气资源的勘探开发。第二步:总结天然气价格改革试点经验,争取用三年左右时间形成可在全国推广的天然气价格改革方案;组建资产财务相对独立的石油天然气管网公司;政府加强和完善天然气管道运输价格监管;初步形成多气源和多主体的天然气市场供给格局。第三步:在天然气出厂和进口环节的竞争基本形成后,放宽天然气出厂价格,由市场竞争形成;将石油天然气管网公司改组为独立的国家油气管网公司,政府继续加强和完善对管输价格的监管。

　　按照“放开两头、监管中间”的思路加快推进电价形成机制,上网电价和销售电价逐步由市场定价,输配电价实行政府管制。首先要推动大用户直购电改革,常规火力发电和大中型工商业用户通过直接交易的方式,来确定交易电量和价格,逐步放低用户的电量和容量标准,扩大宜购电的范围;非化石发电上网电价以及居民和小工商业销售电价仍实行政府定价;在居民电价中逐步引入阶梯电价和峰谷电价,扭转居民电价倒挂局面。其次要改革输配电价形成机制,近期保持现有的购销差价不变;逐步建立独立的输配电价,电网企业通过收取输配电费用收回投资运行成本;健全输配电价的监管制度。同时,建立电力基金,将工业商业原本承担对居民用户的补贴转化为统一的电力基金,将暗补变明补,建立面向新能源发电、低收入群体基本用电和特殊行业的补贴机制。

　　推进水价改革。合理制定水资源费的征收标准,统筹考虑水资源状况、产业特点和居民承受能力,合理制定各地用水、不同用途用水的水资源费征收标准,加大对自备水源的征收力度。在实施成本公开,严格成本监审和完善听证制度的基础上,适度调整城市公共供水价格,实施阶梯水价。全面推行污水处理收费制度,按照污染者付费的原则,扩大污水处理收费的征收范围。

　　——完善监管体制机制,提高监管能力

　　一是建议将部分重要基础性产品和服务的价格定价权和监管权 (如电价与成品油价)由宏观调控综合管理部门集中监管,转移到职能管理部门分散实施,以保证价格监管职能与宏观调控职能的相对独立性。待条件成熟时,上述价格监管权可再转移给独立的专业监管机构(如能源监管委员会)行使。

　　二是对垄断环节和公共事业加强价格监管。对已将可竞争环节与垄断环节分开的行业(如电力),尽快建立更加合理具体的输配电价成本核算规则,监管输配电价;上下游一体化的垄断行业(如天然气行业),对目前财务上已经独立的公司(天然气管道公司),逐步建立价格监管制度。加强对城市燃气、水务、垃圾处理等公共事业领域的价格监管。

　　三是理顺价格与价外税费的关系,重点调整资源溢价的初次分配关系。改革资源税费制度,要让资源税费能够充分体现资源的稀缺性和生态恢复成本。对于一定时期内资源溢价显著的异常情况,探索实施资源性产品的特别收益金制度,防止资源溢价利益全部被资源开采企业获得。

　　四是完善价格听证制度,增强价格听证的透明度和公正性。对于能源、土地、水、运输等重要基础性产品和服务价格调整,都应纳入听证范围。听证程序和听证代表选择要公开透明。

　　五是探索建立区域性乃至国际性大宗商品交易市场。特别是应着手建立我国石油天然气期货市场和现货交易市场,提高我国石油天然气价格的国际话语权。

　　(作者单位:国务院发展研究中心)