计生管理费收支链条

　　每年的9月，都是韩冰最头疼也最忙碌的一个月。他是河北某镇计生办的工作人员，在这个月里，忙完了日常工作的月报，紧接着就得着手准备计生工作年报。

　　在河北的所有地区，计生部门需要每月做一次月报，半年一次半年报和一年一次年报。

　　简单来说，计生率就是一个地区总生育数减去“外生”个数，然后再除以总生育数。而所谓外生是基层计生干部对于计划生育以外生育的简称。

　　提到外生，就不得不提到如今越来越热的社会抚养费，即超生费。

　　韩冰直言，社会抚养费用很难征收，因为他们镇上是不收现金的，而是给村民一个指定的账户，村民们把罚款存到指定的账户上后，拿着银行的回执单到计生办去开发票。“票都是正规的行政收费发票，上面写的是社会抚养费，然后是金额，还盖有计生办的章子。”这个过程里颇多周折。

　　韩冰说，所有的罚款并不经他们的手，但年底会有相应的返还，“返还的比例是40%，一年差不多有二三十万。”

　　但韩冰不知道的是，浙江律师吴有水申请公开的全国31个省市2012年的社会抚养费中，河北省的征收总额是136185万元。

　　截至目前，已经公开的北京、上海、江西等17个省市2012年的社会抚养费征收总额高达165亿元。

　　一票否决的计生率

　　作为国策，在河北，计生工作的重要性不言而喻。目前河北对于乡镇领导的考核分为农村、党政、乡镇企业、计生等多条线，但计生是“一票否决制”。“因为每年全市都要排名，所以地方一把手很重视计生工作，这是政绩的体现。”韩冰说。

　　对于这一点，最近一直在关注社会管理费的吴有水律师深有感触，“很多地方都把这个作为指标任务必须要完成。”

　　其实并非只有河北一个省将计生工作作为基层领导干部最重要的政绩考核目标。“全国的状况差不多。”韩冰说。今年3月大部制改革，国家计生委与卫生部合并组建成为国家卫生和计划生育委员会，并将坚持计划生育由党政一把手负总责。

　　这种重视直接导致了韩冰和其同事每到这个时候就得打起十二分的精神。每年，韩冰和同事都会提前和其他的乡镇计生办的同行沟通，相互合计计生率，此外还要随时和市计生局的局长沟通，“他们会给一个指导性意见。”当所有信息被统一后，就会汇报给镇党委书记，让书记考虑今年本镇要上报的数字，韩冰说，书记给他们定的任务是：名次居中。

　　实际上，每年韩冰所在镇的外生数额都不会全部上报，这里面有两方面的原因，一是怕外生费收不上来，影响年终考察。另外一个是如果外生数量太高的话，对年终考核影响会更大。

　　这也是让韩冰最头疼的地方—每次这个数字都不会一次性就确定，“每年都很折腾”，韩冰说，比如有时候已经送去了，但书记觉得不合适，就得去市计生局把年报拿回来，重新做一份再送去。

　　事实上，韩冰9月的工作不只是月报、年报，他还要参加一年一度的外生费的突击收取。韩冰说，平时收费也就是专门收费的几个人去村里转转，催催费，但突击收费的时候全部的人员都得参加，十几个人分成几个小组，每个小组负责几个村。

　　有一点可以肯定的是，像韩冰这样的工作状态，在全国范围内并不是少数，据吴有水了解，现在全国各地不少地方已经把征收抚养费当成了一种收费的手段，有些地方甚至以“降价促销”，“打折销售”等方式鼓励多生孩子，“这很奇怪”。

　　而采访中，一些专家的担心则在于，这会让原本就模糊不清的社会抚养费收取更加混乱、不透明，“这是一块很大的政府收入，但怎么收取，怎么流转和花费都是很糊涂的。”一直在研究计划生育政策的上海社科院经济研究所研究员梁中堂对时代周报记者表示。

　　实际上，糊涂的费用管理也是以糊涂收账开始，韩冰说，突击收费的时候，单位会派辆车，集中去几个地方，到态度好的到家里去提醒一下，该交费了。“如果好好说话，说家里就是没钱，也在努力地找钱，这样的也就过了。碰到特别不讲理的，我们也不让他好受。”

　　律师遭遇无形压力

　　就在韩冰忙着自己工作的时候，远在浙江的吴有水也同时在忙碌着。7月，吴有水向全国31个省市的计生委和财政厅（局）发出了信息公开的申请，申请公开各省市2012年度的社会抚养费的收支状况。

　　在这之前，吴有水接到过不少关于社会抚养费的咨询，当咨询越来越多的时候，吴有水意识到这是一个很大的问题。他发现，几年前就有人在追问社会抚养费的用途，但只是发文章质疑，并没有实际上的行动。

　　他决定要做“吃螃蟹”的第一人。

　　他在查阅资料后发现，目前国内的社会抚养费征收实行收支两条线，所以如何征收如何开支并没有在任何的信息公开中提到过。

　　吴有水说，社会抚养费和交通等其他的行政罚款不一样，其他罚款就是作为国家收入上缴财政，并没有固定的用途。但社会抚养费是要弥补公共资源不足的，但据其了解，这些费用根本没用在弥补社会公共资源不足这些方面，“收取社会抚养费是为了控制人口的增长，但现在却成了一些地方政府敛财的工具。”

　　有法律规定就要严格执行，现在的状况是老百姓违反计划生育法，政府却用更加违法的手段去执行，“这不奇怪吗？”吴有水说。

　　如今两个月过去，只有17个省公开了社会抚养费的征收数额，但没有一个省愿意把钱的去向说个清楚。随后，不甘心的吴有水向国家卫生计生委申请行政复议。紧随其后，又有14名女律师也加入追问行列，致信审计署申请信息公开。

　　审计署表示，没有对此进行过全面统计。同一天，卫生计生委也表示，各计生部门应公开社会抚养费相关信息。

　　14名女律师之一的广东律师陆妙卿在接受时代周报记者采访时说，一直以来，收取社会抚养费的社会争议就很大。“现在公开的只是入账的数字，私下还有没有入账的，更是一笔糊涂账。”

　　北京律师黄溢智称，如果在规定的时间内，她们没有收到回复或者收到的是无效回复，“我们会提起行政诉讼。”但目前，她们下一步的工作是要梳理下各个省是如何征收社会抚养费的，做一个比较，如果征收标准特别高省市，看看是不是合理，“我们会提出问题，看有关部门能不能考虑修改。”

　　而随着社会抚养费的话题越来越热，吴有水感觉到了压力。采访中，吴有水开玩笑说，自己可能撑不下去了。“虽然他们没说什么，但心里肯定不舒服。”

　　这并非空穴来风，有一次，他接到电话，要求他不准出门，不准请客，那一次，吴有水试着邀请几名律师和教授朋友吃饭，请教这个事情要怎么做才更符合法律的规定，但没人到场。

　　事后，杭州师范大学教授范忠信发了一篇微博：“一位律师朋友向我的邮箱发了一个邮件，约我参加一个周末聚餐，见见几位发起签名连署要求政府公布计划生育罚款去向的律师。有人委托校方打电话要求我不要参加，真有些草木皆兵了！”

　　对于吴有水、陆妙卿等律师要求的社会抚养费支出的公开申请，韩冰表示，“这怎么公开？”韩冰说，这笔返还的钱里有一部分是用于基层办公经费的，“如果我们的办公经费足够，那么这部分钱就不必返还。”

　　计生费难以统一标准

　　韩冰所在的镇计生办有十几个人，分为药计、统计、办证、手术、收缴计生费等几个部门，其中有几个人专门负责收缴计生费。

　　今年，他们收到了50万的罚款任务，这个数字是上级部门按照前一年的平均外生数，制定的当年罚款数，“各地情况不一样，罚款数额也不一样。”

　　“外生认定全国也没有统一的标准，我们是以河北省的标准为准。以女方户口为准，农业户口，第一个孩子是女孩的，间隔三年半，或者女方满28周岁，就允许要第二个孩子，由村计生专干把相关资料送到镇计生办，然后上报市里，发给二胎证。”韩冰说，按照有关规定，如果第一个孩子是男孩的，就不允许再要第二个孩子了。

　　这种第一个孩子是男孩，还生第二个孩子的，通常被称为“纯外生”。第一个孩子是女孩，如果间隔时间不够生第二个孩子的，就是间隔外生。“纯外生罚款按照当地人均年收入的2.5倍罚款，间隔外生一般按照间隔时间差罚款。”

　　在黄溢智看来，社会抚养费收取比较混乱的一个很重要的原因是没有明确的标准，此外，征收的程序也有一定的问题，“征收过程中的自由裁量权非常大。”

　　“故意不一样，”梁中堂说。关于“外生”国家没办法制定统一的标准，因为从征收社会抚养费的目的来看，是想限制和不允许生孩子。但不同的超生对象，收入又不一样，所以不好制定统一的标准。“在这样的情况下，计划生育部门就因人而异，要每一个人几乎拿不起，又不是绝对拿不起，拿起来心疼，致使你不敢生孩子的罚款。”

　　梁中堂说，如果全国有个统一的标准，那么一定有一些人可以轻易地达到这个标准，那么是否就意味着他可以任意地生孩子了，“标准不会统一。”

　　一般来说，纯外生算下来要交的罚款是4.5万元左右，但实际执行下来的数额也就1万多一点儿，有些甚至只有七八千元。“要看找的关系硬不硬。”韩冰说，他上班这么长时间，只有一户人家找了很硬的关系，几万块最后只交3000元，“间隔外生罚不了多少钱，也就几千块，也有最后只交几百块的例子。”

　　公开资料显示，这项具有中国特色的社会抚养费项目孕育于2000年，开始于2002年。社会抚养费的前生一是“超生罚款”，二是“计划外生育费”。

　　2002年9月，《社会抚养费征收管理办法》（简称《办法》，下同）开始施行。《办法》的第十条明确规定，社会抚养费及滞纳金应当全部上缴国库，按照国务院财政部门的规定纳入地方财政预算管理；任何单位和个人不得截留、挪用、贪污、私分。

　　但《办法》中同时要求各地政府保障计生工作的经费供应。这就在一定程度上给予了社会抚养费回流一个很大的空间。但是，有钱了，钱怎么用的，这在各级政府的公示栏上都没有任何的信息显现。吴有水、陆妙卿等十几名律师想知道的就是这一点—钱怎么花了，花在哪里了。

　　显然，从目前各省市的回复看，吴有水现在都还没有得到想要的信息。

　　韩冰说，每次开会，他都会和其他乡镇的同行沟通，让他吃惊的是，一些乡镇一年的外生数才三四个，有些乡镇甚至是零，“考核分数可能高，但也没有钱啊。”

　　按照韩冰的说法，各地对计生费的征收积极性很高，是因为“有利益牵扯”。大多数乡镇年底的开支就靠这笔钱了，比如每个人的奖金，比如一些重要关系的维护等。韩冰说，除了大家都有的，计生人员还有单独的奖金，“因为这笔钱是我们收上来的。”

　　他给时代周报记者算了一笔账，整个乡镇到年底会发几千块的奖金。计生人员一个月几百块的补助，年底也会统一兑现。此外，计生部门还会给本部门的人一人再发一千多，除了这些钱，在计生部门的几个核心人物，还会额外地再发几百块钱。

　　收费如同拉锯战

　　在吴有水的调查中，收钱不给发票，上面下指标任务，按比例返还费用等现象比比皆是，“返还比例最多的甚至100%，80%给乡镇，20%给县里。”

　　对此，韩冰有些异议，“现在收费不给发票的现象少多了。”他说，1994年之前，收费确实没有发票。就是计生干部或者计生专干把钱交到当地的计生办。90年代中期以后，就开始有发票了，也就是那时候社会抚养费进入了国家财政当中。“不过确实有私下收钱后，让村民少交罚款的现象存在。”

　　韩冰所在的乡镇下属有30多个行政村，这些行政村各设有一名计生专干。一个市，差不多有几百个这样的行政村。每个月有固定的一天，计生专干要到乡镇计生办上报本月本村育龄妇女的生产、怀孕等情况，同时要替一些村民办理一胎证、二胎证等证明。韩冰说，其实就是准生证，只有办理了准生证医院才给开医学出生证明，也只有拿着医学出生证明才能到派出所上户口。“这些都是环环相扣的。”

　　计生专干要正常务农，并不是很多人想象中的，他们每天的工作就是在村里转转，看看谁家的媳妇怀孕了，看看是不是属于超生。毕竟一个村没有多大，村里有个大小事情，很快就会全村的人都知道了。

　　很多的时候，计生专干会来替村民说情，让计生办罚款的时候能减免一些费用，“我们表面上说是给他这个面子，但实际上还是找到能说上话的人比较管用。”

　　但因为基层计生工作主要依靠的就是计生专干，所以即使计生专干说情能够起到的作用非常有限，但韩冰和同事们通常会给计生专干一个感觉，那就是让他们觉得自己说话确实挺管用的。

　　韩冰举例说，比如外生费按照人均收入算下来一个要罚四万五，因为有计生专干说情，那就罚两万吧。“其实我们都知道，不可能罚那么多，这样的话，不如把面子卖给他。”

　　外生费的收取远比想象中的困难，收费是一个拉锯的过程。韩冰回忆，他经历过的收费，最快的一个月，最慢的甚至拖了好几年。“还有村民会先给你3000元，然后就拖着，等再来催的时候，再交2000元。催我，就交点儿，不催也就这么过去了。”

　　但其实这笔罚款早晚都得交，最后实在不交的，可以去申请法院强制执行。韩冰说，现在每家每户都会有点存款，或者有拖拉机、小面包车等可以变卖的农业生产资料。

　　不少基层乡镇的计生工作人员和吴有水抱怨自己的工作压力很大，指标、征收等各种问题一直困扰着他们，“他们说目前征收社会抚养费的难度很大，村民的抵触情绪很大，我想一个法律法规受到如此的争议，那可以说这并不是一部好的法律。”

　　实际情况是，为了卡外生，能让罚款顺利到位，每个计生办都会想尽各种办法，韩冰的做法是和派出所的户籍科协同，没有计生办的章不允许上户口。

　　除了收取外生费，乡镇计生办还要应付上级领导部门的各种检查。每次检查的时候乡镇计生办都会提前收到一个通知，但上面只写有检查的时间，不会提会去哪个村。韩冰说，有时候是市里的检查，有时候是省里的检查，这时候他们也是全体总动员。

　　“这样的检查一般要入村入户，比如检查人员一个村就会找人问，张三家是不是两个孩子啊，李四家是不是一个孩子，男孩还是女孩，是哪一年生的。”

　　韩冰对此不得不提前准备，因为“省里的检查不是走走过场”。

　　（文中韩冰系化名）