宁宇从“家长式”放权走向“对话式”放权

　　宁宇

　　今年4月以来，国务院多批次宣布取消或下放行政审批权限，李克强总理也多次“放硬话”，甚至在达沃斯论坛上掷地有声地承诺：“用壮士断腕的决心推进改革，做到言必行，行必果。”

　　然而，在高歌猛进放权的大潮中，却出现了一些令人黯然捧腹的冷幽默。例如，义乌市接到的省级权限下放清单中，煤矿资源贫瘠的义乌市接到了浙江省经信委下放的煤炭开采类许可事项，省农业厅更是痛快地将草原类许可事项下放给了义乌这个江南水乡。所授之权无用武之地并非此次放权改革的特例，据新华社报道，在浙江省东部某县级市，2012年浙江省级部门下放行政审批和管理事项406项，但与当地有关的事项仅158项，占总事项的38.4％。

　　被媒体炮轰的“空放”审批权凸显了长期以来以家长式放权为主要改革路径的尴尬。自上而下的放权模式，很难跳出自己革自己命的宿命：上边放的，往往不是下边要的；而下边要的，上边又总以各种理由“放不得”。大家玩儿的都是数字的游戏，只有领导被蒙在鼓里，或者装着被蒙在鼓里。

　　不难见，多年来一轮又一轮的简政放权，并没有阻止驻京办的风生水起，也跳不出“跑部钱进”的怪圈。原因很简单，自上而下的放权，放什么，怎么放，主动权都掌握在放权人手中。

　　按照经济学“理性人”的假设，放权人—国家各部委，总是先选择放掉一些无关痛痒或食之无味弃之可惜的审批权。而关键的审批权，却仍然捏在手中。因此，虽然每次放权清单都洋洋洒洒好几百项，厚厚的文件捧在手里，沉甸甸的让人惊喜。但细细读来，却发现那些放下来的审批权，早就被束之高阁，从来没有机会使用，而且接到审批权的下级机构也几乎没有机会使用。

　　与此同时，一些已经下放的权限，以及一些流落于行政许可法之外，以内部工作流程为名义存在的审批事项，则乔妆打扮，变相审批越演越烈。前些天国家发改委因刘铁男案，放风要取消“路条”就是一例。“路条”有望寿终正寝，但保不准又会以其他形式卷土重来。至少，有一点可以肯定，这些不断变形而保留下来的审批权，绝对都是关键权力。

　　当然，各省市在与中央的博弈中也逐步研究出了“上有政策，下有对策”的变通做法。最有意思的是外资房地产项目核准。按照规定，省级投资主管部门鼓励和允许外资房地产项目核准权只有3亿美元以下（在2010年以前只有1亿美元以下），别墅、高档酒店、高档写字楼、高尔夫球场等限制类外商投资项目的核准权限只有5000万美元以下，3亿美元（含3亿美元）的鼓励类和允许类外资房地产项目以及5000万美元（含5000万美元）的限制类外资房地产项目均应由各省级投资主管部门上报国家发展改革委投资司核准。然而，这样的规定几乎从来没有得到严格执行，据了解，只有北京市屈指可数的几个项目按规定完善了项目核准手续，其余项目都采取了各种分拆大法，化整为零，化解在省级以下解决—这一做法已是业内心照不宣的惯例（潜规则）。

　　可见，在当前行政审批体制改革进程中，缺少的是建立真正的“上下对话”机制和“内外沟通”机制。下面需要上面放什么权，不应当总是由上面说了算，下面的声音要有畅通的渠道提前反映上去。下面需要上面怎么放权，也不应当总是由体制内说了算，还要让市场参与放权的协商和沟通过程，只有市场最了解市场。仍然以外资投资项目核准权为例，福建海西经济区设立时，福建省争取到5亿美元以下的外资投资项目核准权，当时，超过5亿美元的重大项目需要报国务院常务会议通过，其他省也都只有3亿美元以下的权限。争取到这一政策，福建省曾经美滋滋了好久。不过，由于台湾对大陆投资也有严格审批程序，台湾当局至今未批准过一次性投资超过3亿美元的项目。因此，迄今为止，福建省也尚未审批过1例超3亿美元的外资项目。好不容易争取来的政策，依然放空。

　　总之，单纯性自上而下的家长式放权之路走到现在，已经弊端尽现。下一步审批制度改革的方向，除了进一步自上而下，由内而外的家长式放权，拿出革自己命的勇气，还要尝试自下而上，由外而内的对话式放权。

　　作者系天则经济研究所华南研究中心研究员