试点自贸区将成深化改革开放突破口

　　中国生产力学会会长王茂林接受本报记者采访。

　　7月3日的国务院常务会议原则通过了《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》。会议强调，在上海外高桥保税区等4个海关特殊监管区域内，建设中国(上海)自由贸易试验区(简称“上海自贸区试点”)。这是新一届政府在顺应全球经贸发展新趋势、实施积极主动对外开放战略的一项重大举措，是深入贯彻党的十八大提出的“加快实施自由贸易区战略”要求的具体体现，也是中国改革开放道路上的又一里程碑，具有十分深远的意义。

　　作为上海自贸区试点的倡导者和推动者，早日建成中国第一个国际意义上的自由贸易区，是中国生产力学会会长王茂林近年来一直关注和推进的事务。早在2009年，中国生产力学会就组织部分国内著名专家学者对上海浦东建立自由贸易区事宜进行了调查研究，历时半年，完成了《上海浦东新区建立自由贸易区研究》课题，并起草了一篇《关于在上海浦东建立自由贸易区的建议》报告，上报给国务院主要领导。这份沉甸甸的报告为此后的政府决策和方案的最终正式获批提供了重要参考。近日，《经济参考报》记者专访了王茂林会长，首次听他讲解上海自贸区方案出台的来龙去脉。

　　李克强总理长期关注和支持自贸区建设

　　《经济参考报》：王会长，前段时间国务院常务会议原则通过了《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》，可以说我国改革开放的步伐又向前迈进了一步，这与您和中国生产力学会的辛苦工作和大力推动是分不开的。首先，请您谈一谈当初您和学会提出这个思路和建议的背景是什么？

　　王茂林：2008年国际金融危机爆发后，亚太港口城市经贸竞争趋于白热化，经济自由化措施频出，而我国很多企业的货物需要到境外自由贸易区的港口中转，建立自由贸易区成为外向型企业的需要。同时，我国的经济发展、改革深入到一个新的关键阶段。作为中国对外开放的前沿阵地和桥头堡，上世纪90年代初，邓小平同志率先提出开发开放建设浦东，使浦东经济有了长足发展。2009年浦东新区站在一个新的历史起点，肩负更大的历史重任，面临着重大挑战，如何在新一轮开发开放中进一步提高国际竞争力、取得更大成就，并带动整个上海乃至长三角地区发展，成为浦东新区、上海市乃至中国未来发展中的一个重大的前沿课题，急需得到解决。

　　为破解这一课题，浦东新区政府找到中国生产力学会，希望由我们出面组织课题组，对这一课题进行专门研究。于是，我们学会成立了以国务院发展研究中心李泊溪研究员为组长，国内著名专家学者组成的专门课题组。课题组专家多次到浦东实地考察和调研，并组织了多次专家座谈会，邀请各方面的专家学者和政府官员，广泛征求各方面意见。最终认定：响应上海新的战略定位，寻求浦东新区综合配套改革突破口，适应亚太港口城市国际竞争需要，为突破中国沿海经济、上海城市发展、浦东新 区 开 发 开 放 中 的 种 种 瓶 颈 问 题 ， 依 据 国 发〔2009〕26号《国务院批复转发的发改委关于2009年深化经济体制改革工作意见》，第十一条“深化涉外经济体制改革，健全开放型经济体系”中提出“积极稳妥实施自由贸易区战略”的要求，在上海浦东实施以“投资自由、贸易自由、金融自由、航运自由”高度集成为标志的、支撑国际600多个航运中心运行的“自由贸易区”政策，应提上中国、上海、浦东进一步改革开放的重要议事日程，在上海浦东新区试点建立中国第一个以境内关外为基本特征的自由贸易区，既能带动上海浦东新区发展，又具有全国带头示范效应。

　　对于这一认识，当时上海市委、市政府的主要领导同志表示完全赞成和坚决支持，认为这是上海经济发展的新抓手和新契机，并组织专门人员大力配合课题组完成此项课题研究。在各方的支持下，课题组形成了上海浦东新区建设自由贸易区的研究报告。通过由相关专家和部门负责人组成的专家组论证后，我们将建议上报给国务院，得到了国务院主要领导的高度重视，并得到了多位领导的批示。随后，我们学会以推动课题研究成果转化、落实为目标，就一直与上海市和浦东新区政府共同推动“上海自贸区试点”的落实。

　　在推动落实的3年多时间里，不仅上海市委、市政府的历任领导同志都对试点建设自贸区非常支持，而且得到了李克强总理的长期关注和支持，以及社会各界的促进。2011年11月，代表全球自由贸易园区活动的最高层次的“第十一届世界自由贸易园区大会”首次登陆中国，选在浦东召开。第九、十届全国人大副委员长蒋正华、成思危先生在发表主旨演讲时都强调，在中国建立自贸区已经势在必行，而且建设速度要加快，最好多建几个，至少要达到5-6个。今年上海“两会”期间，试点建立自由贸易园区被正式列为今年上海深入推进经济体制改革的主要任务之一。3月底，李克强总理在上海浦东外高桥保税区调研时明确指出，“在现有综合保税区基础上，研究如何试点先行，在28平方公里内，建立一个自由贸易实验区，进一步扩大开放，推动完善开放型经济体制。”4月份，在上海市政府二季度工作会议上，上海市委副书记、市长杨雄同志强调，试点建设自由贸易试验区是事关上海当前和长远发展的头等大事。可以说，这些方面都有力地推动了“上海自贸区试点”的落实。

　　上海自贸区是国内首个真正国际意义上的自贸区

　　《经济参考报》：近20余年来，我国已建立了诸如保税区、出口加工区等名目繁多的园区，他们与真正意义上的自由贸易区有何本质区别？自贸区的具体含义是什么？

　　王茂林：自贸区分为两种，一种是广义的自贸区，指两个或两个以上国家或地区通过签署自贸协定(FT -A greem ent)，在W T O最惠国待遇基础上，相互进一步开放市场，分阶段取消绝大部分货物的关税和非关税壁垒，改善服务业市场准入条件，实现贸易和投资的自由化，从而形成促进商品、服务和资本、技术、人员等生产要素自由流动的“大区”(F T -A rea)。中国近年来积极推动建立的东盟、中日韩自贸区，即是广义自贸区。

　　另一种是狭义的自贸区，“指一国的部分领土，在这部分领土内运入的任何货物就进口关税及其他各税而言，被认为在关境以外，并免于实施惯常的海关监管制度。”这是国际上对“自由贸易区”最权威的定义，来自1973年的《京都公约》(全称《关于简化和协调海关业务制度的国际公约》)：“自由区”一词，也是第一个正式涉及自由贸易区的国际规范。“自由区”(Free Zone)目前是国际通用提法，其核心是强调“境内关外”的自由贸易，直至今天国际上关于自由贸易区的种种理解和称谓，都是指符合该公约界定的经济区。上海自贸区属狭义自由贸易园区。

　　我国改革开放至今30多年，境内仍未建立这一国际意义上的自由贸易区。本来在1988年之后，我国本拟在几个沿海港口城市设立自由贸易区。后因某些历史原因，把这些拟建的自由贸易区，都改为保税区。从上世纪90年代开始，我国参照国际惯例并结合中国国情设立了保税区、出口加工区、保税物流园区等6大类、共计102个海关特殊监管区。虽然这些各类园区的经济自由化程度比一般园区高，但总体上属于“境内关内”的海关特殊监管区，与真正的自贸区相比还是有一定差距，性质也完全不一样。2000年6月我国政府虽正式签署了修改后的《京都公约》议定书，并接受了专项附约四的第一章和专项附约七的第一章，但中国当时尚无自由区，故对自由区的附约是保留的。不少外商因为没有搞清楚二者的区别，乘兴而来、败兴而归。

　　关于自由贸易区的性质，纵观世界各国成熟发展的自由贸易区，国际意义上的自由贸易区具有如下共性特点：一是国家(或地区最高当局)行为。一般都以国家统一立法或最高当局直接确立其区域性质定位、基本政策框架、宏观管理模式等。二是为单独的封闭区，实行“一线放开、二线管住”的管理模式。一般都设置隔离设施与国内其他区域严密分开，属国境之内、关境之外(境内关外)，对运入区内的货物免于常规的海关监管。三是具有较高的管理自由度和较多的经济政策优惠。包括企业经营自由、货物流动自由、人员进出自由、金融外汇自由。经济优惠如土地使用优惠、区内加工制造的产品免缴增值税等。四是具有明确的区域功能。如：转口贸易、出口加工、仓储展示、商品简单处理加工、物流分拨以及金融等服务功能，或突出单独功能，或综合多种功能于一体，一般转口贸易和离岸金融业务都比较发达。有加工贸易型、商业消费型、旅游度假型以及综合型、物流型、产业集群型等融合多种功能的自由区。

　　概括起来就是：“国家行为”、“境内关外”、“经济自由”、“功能突出”。即“自由区”是一个“境内关外”的经济自由区：任何货物就进口税及其他各税而言，被视为在关境之外，免于实施惯常的海关监管制度，“一线放开，二线管住”，海关等不得轻易介入“一线和二线之间的经济自由区”。比照这些基本特征，我国境内的保税区、出口加工区等属于在海关特殊(严格)监管之下的管辖区，而非“境内关外”的经济自由区。新加坡、韩国等周边国家建立的自由贸易区，却是国际上通行的，不仅增加了它们的竞争力，而且对我国的国际竞争力形成了影响。

　　自贸区将成为改革突破口

　　《经济参考报》：我国建立自由贸易区的必要性，主要体现在哪些方面？

　　王茂林：世界上有800多个自由贸易区，这些地区被公认为是世界经济最开放、自由化程度最高、资源配置效率高的地区，是跨国公司配置资源的核心区。这些自由贸易区早年多建在发达国家，近些年来许多发展中国家自由贸易区的发展情况也很引人注意。

　　关于我国建立国际通行意义自由贸易区的必要性，主要体现在两大方面：一是我国进一步改革开放的国际化战略需要。从世界经济自由化进程和中国加入世贸组织后面临的现实需求来看，建立自由贸易区，既是中国进一步改革开放，寻求综合配套改革突破口，通过带头示范作用，引导中国经济迈向世界一流水平的战略发展的需要，也是中国履行加入WT O承诺、提升国际竞争力、应对周边国家和地区竞争、建立国际航运中心和国际物流中心、在亚洲经济中发挥重要作用的需要。由于目前中国的各类园区是“境内关内”，经济自由化程度跟不上，以致园区作用下降，虽然为了补充功能而建立了各种园区，但仍未能解决问题，表明建立自由贸易区事宜应提上日程。

　　二是我国深化改革开放和促进经济转型需要。包括：深化新时期区域经济发展战略的需要；国家综合配套改革试验区选择突破口的需要；带动港口腹地发展的需要；各类园区整合与转型发展的需要；以及为企业实现购销全球化创造环境的需要。我国实施对外开放，从深圳经济特区，到上海浦东新区，再到天津滨海新区的开发开放，先后成为我国区域经济发展的里程碑。目前，贯彻我国区域经济发展战略，必须做好以深圳港为龙头的珠江三角洲、以上海为龙头的长江三角洲和以天津为龙头的环渤海经济圈的新时期发展。这其中以上海浦东新区进行突破，建立自由贸易区作用更大、意义更重要，因为这三个地区以长江三角洲在中国未来发展中意义更大。

　　国家确定综合配套改革试验区，其出发点是在更高水平上深化改革，扩大开放，其重点内容构成了进一步改革的方向。综合配套改革要选择突破口，就需要确定在机制、体制上与国际通行做法的结合点。在上海浦东试点建立自由贸易区是适宜的选择。自由贸易港区带动港口腹地经济发展问题在世界备受关注，而且是各国建立自由贸易港区的重要原因之一，也是区域经济发展战略要求。这主要是由于自由贸易区与腹地的后向联系带来的，如自由贸易区国内外公司对供应链体系进行腹地生产组织、服务和配送安排；对企业购买国内原材料或通过国内公司进行原材料、产品生产转包等等，促使腹地企业加大技术创新投入带来经济效益的提高，形成自由贸易港区经济与腹地经济发生广泛的联系。

　　此外，目前在不同城市设立的保税区、出口加工区等特区型地区，虽然对所在地区的改革开放有一定成效，但也出现了现状与设计初衷不符、功能交叉、政策不协调等情况。特别是保税区还出现功能偏离原意、名不符实(包括中英文名不对应)引起国际社会费解，一些保税区的环境已出现缺少吸引力的情况。因此，迫切需要采取措施，引导各园区之间相互配合、良性互动，形成一个有机整体。近年来，各地都不同程度地采取了某些自认为向自由贸易区过渡的变通做法，却导致各类园区运作不规范，存在隐患。为探索有益做法、化解风险，我国应做第一个自由贸易区的试点。在中国各类园区政策整合的基础上，提升深化政策体系，是中国各类园区进一步发展的目标模式选择。同时，企业的跨国经营要求我国沿海特殊经济区具有高效、便捷的通关要求，此条件必须在“境内关外”才能做到，这是对现代自由贸易港区开发开放提出的具有划时代意义的现实要求。

　　建设自贸区是未来中国经济发展必然选择

　　《经济参考报》：建设和发展自由贸易区，对于未来中国经济发展的重要意义有哪些？

　　王茂林：若要了解建设发展自由贸易区对中国未来经济发展的重要意义，首先必须明确其作用。建设和发展自由贸易区，除促进一国的改革、对外开放和提升经济自由化的水平等主要作用之外，还有下述作用：一是可以提供就业机会和人力资本。自由贸易区本身占全球就业数量少于1%，并不是主要的就业来源，但其对就业的间接影响非常大，可带动周围乃至举办国的发展和就业。二是可产生比较明显的出口绩效，为主办国家或地区创造外汇收入。三是关税减少和非关税补益同时存在，可增强后向联系，促进腹地经济发展。四是推动技术转让，促使发展升级，并提高地区物流效率和进入全球价值链的机会。这些方面都是世界公认的。

　　后危机时代，世界经济多极化和全球化仍是主流趋势，随着世界经济重心东移和中国和平崛起，中国仍需加快转变外贸增长方式，创新利用外资方式，鼓励外资投向中国产业结构优化升级、区域协调发展和科技创新领域。从而在保持经济又好又快发展的基础上，释放国际影响力，提高国际竞争力。因此，坚定不移地实现对外开放的基本国策，更进一步对外开放，在更大范围内、更宽领域和更深层次上，扩大开放程度，提高开放型经济水平，依托自由贸易区的建设和发展，努力推进经济发展方式转变，大力发展现代服务业，是中国未来经济发展的必然选择。

　　伴随着经济全球化的深入发展，自由贸易区也在持续地创新发展。在参与全球经济贸易一体化进程中，中国若要发挥更重要的作用，就应该有自己的自由贸易区。上海是我国经济发展水平和工业化程度最高的城市，而且已开始后工业化社会的某些进程，是率领中国参与经济全球化的城市。党中央、国务院对上海发展航运中心提出进一步的要求，为了使上海能在我国新的历史时期，在发展和改革开放中起领先、示范和带动作用，在上海浦东新区试点建立和发展自由贸易区是非常必要的。

　　同时，从我国经济的强劲发展和货物运量及集装箱生成量和运输量全球领先的情况看，需要在境内建立高效实现国际中转、国际配送、国际采购、国际转口贸易和出口加工等功能的国际航运中心和国际物流中心。当前在我国境内尚未形成真正意义上的国际航运中心和国际物流中心，国内一些港口成为其他国家或地区国际航运中心的喂给港。境内港区未有自由贸易港区是造成这种情况的重要原因之一。综观国际上现有的国际航运中心、集疏运枢纽、物流中心，都具有自由贸易港区。它已成为国际航运中心、枢纽港和物流中心不言而喻的必要条件。无论是转运、重整货物、采购、配送或者加工等工作的便利化，都要免除通关等繁杂手续，故需在关外进行，也就是说在自由贸易区内构筑宽松环境可有效完成上述功能，增加吸引力，或者说与国际通行的做法相衔接，要有效做到上述提及的五大功能，必须在境内关外进行才能高效实现。

　　上海浦东新区具备建立自由贸易区的条件。我深信，上海市有能力完成国家交给的、试点建立第一个国际意义自由贸易区的重任。同时，试点建立自由贸易区，也将成为我国深化改革开放的一个重要突破口。