“土地财政”还将延续

 

“土地财政”还将延续

 

管清友  郝大明

 

“土地财政”是在中国特有的土地制度和分税制之下形成的一种现象。我们这里不对“土地财政”做价值评判，只分析其表现和规模。1990年代以来，中国“土地财政”的发展由慢到快，由小到大，逐渐做大，成为城市化和经济快速发展的重要资金来源。2011年，全国土地出让合同价款达到3.15万亿元，相当于地方财政收入的60%，2012年与土地直接相关的5项税收首破1万亿元，占地方财政收入的16.6%，地方政府对“土地财政”的依赖日益加深。未来随着经济社会发展，非农用地需求持续增加，­­­地价不断上涨，“土地财政”规模还会­­­继续扩大。新型城镇化的推进，仍然要依赖“土地财政”，但“土地财政”的形成将出现一些新变化。

地方政府对“土地财政”严重依赖

人们熟知的，“土地财政”有卖地生财、附地生财和押地生财三条途径。

卖地生财。通过供应土地获取土地收益，包括出让、租赁国有土地使用权等多种供地方式，其中出让土地使用权俗称“卖地”。根据国土资源部的统计，2011年，中国地方政府土地出让收入高达3.15万亿元，相当于地方财政收入的60%（注意，不是占比。我们这里只是比较二者规模），2012年，土地出让收入有所减少，但仍有2.69万亿元，相当于地方财政收入的44%。

附地生财。依附于土地获取的相关税收又可分为直接税收收入和间接税收收入，其中直接税收收入包括：房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税等5项，间接税收收入主要是房地产业和建筑业的营业税，营业税虽然属于央地共享税种，但除了铁道部、银行总行和保险总公司集中缴纳的部分归中央外，其余部分都归地方所有。因此房地产业和建筑业的营业税成为地方税收的重要税源。2012 年5项直接税收1.02万亿元，占地方财政收入的16.6%， 房地产营业税和建筑业营业税7751亿元，占地方财政收入的12.7%.

押地生财，就是地方政府以土地储备中心、开发区等为载体向银行进行土地抵押，以此获得银行贷款。截至2011 年末，全国84 个重点城市处于抵押状态的土地30.08 万公顷，抵押贷款4.80 万亿元，2011年抵押土地面积净增4.19 万公顷，抵押贷款净增1.27 万亿元。

2002年以来，中国“土地财政”规模迅速扩大。2002-2003年土地出让收入相当于地方财政收入的规模比重连续两年大幅提高，从2001年的16.6%提高到2002年的28.4%，2003年的55%。2001年土地出让收入只有1300亿元，2007年突破1万亿元，达到1.22万亿元，2010年突破2万亿元，达到2.75万亿元，2011年达到3.15万亿元，“土地财政”迅速做大。

以2011年数据，土地出让收入（3.15万亿元），5项直接税收（8228亿元），和抵押货款净增（1.27万亿元），如果将三者之和界定为“土地财政”，2011年与地方财政收入（5.24万亿元）基本相当。

正因为直接转让土地存在巨额收益，地方政府对此乐此不疲，2003年以来，“土地财政”跨越式发展，地方政府对其依赖日益加深。

“土地财政”做大的条件

我们知道，早在改革之初，国有土地和集体土地是不能转让的，也就不能带来财政收入。2002年以来短短10年，土地财政迅速做大，那么，“土地财政”是如何快速发展呢？首先这得归结于制度保障，其二，非农用地的巨大需求，其三，供地面积比较充足，其四，地价不断上涨。

 1、“土地财政”具有制度保障

新中国成立后，城市土地逐步实现国有化，农村土地逐渐收归集体所有。直至1978年以前，城市国有土地实行统一行政划拨制度，土地由国家行政机关调拨分配使用，土地不构成地方财政收入的来源。

1990年5月19日，国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，规定地方政府可以在保留土地所有权的前提下，通过拍卖、招标、协议等方式将土地使用权出让给使用者，将供应土地的收入纳入地方财政收入。至此，全国性的土地使用权出让和转让改革基本完成，城市土地市场全面放开。《财政部关于国有土地使用权有偿出让收入上交中央部分有关问题的通知》，明确土地出让收入绝大部分纳入地方财政收入。

2000年以前，行政划拨仍是最主要的供地方式。2001年国务院颁布国发[2001]15号文《关于加强国有土地资产管理的通知》，要求严格执行国有土地有偿使用制度，地方政府才开始真正执行有偿出让土地使用权制度，土地有偿出让率开始大幅提高。地方政府的供地方式逐渐从行政划拨转化为有偿出让，之后，爆发了1992-1993年、1998-1999年和2003-2004年三轮“圈地运动”，“土地财政”迅速做大。

2、土地非农化需求巨大

中国经济社会快速发展产生大量的非农用地需求。农业用地转为非农用地会成倍地增加产出。主要原因是中国一二三产业劳动生产率差距很大。直到2011年，第二产业劳动生产率99316元/人，是第一产业的5.70倍，第三产业劳动生产率76549元，是第一产业的4.39元，之前差距更大。尽管土地集约利用空间很大，但每年的新增土地非农化需求仍是巨大的。

3、土地资源供应比较充足

有巨大的土地需求，必须还要有土地供给来源。在中国城市土地国有和农村土地集体所有的情况下，征地比较容易，成本也比较低，土地资源供给比较充足，但负面的社会影响太大。2002年城市征用土地面积高达2880平方公里，2003年和2004年都在1600平方公里以上，2011年达1842平方公里。2002-2011年城市累计征用土地面积16300平方公里，相当于城市建成区面积新增的83%。

4、地价快速上涨

据国土资源部监测，自2001年以来，全国地价持续12年上涨，2012年底，全国平均地价3129元/平，年均上涨10%，其中，商业用途平均地价年均上涨11.4%，居住用途平均地价年均上涨14.4%。

“土地财政”的新变化

2012年中共十八大提出工业化、城镇化、信息化和农业现代化为主要内容的“新四化”建设目标。新型城镇化还将依赖“土地财政”，但土地增值收益分配、土地开发模式和土地利用等方面将出现很大变化。

1、土地增值收益分配的新变化

过去几年，征地中的矛盾和问题越来越突出，“借地生财”和“土地财政”受到越来越多的质疑，中央的政策纠偏越来越明显，突出表现在今年一号文件中。2013年一号文提出要建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、严格保护的农村集体产权制度，要加快征地制度改革，提高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有所提高、长远生计有保障。这意味着，“土地财政”的成本大大提高了，这将抑制“土地财政”规模的扩大。

2、“圈地运动”式开发模式的新变化

未来新型城镇化要走集约、节能、生态的新路子，着力提高内在承载力，不能人为“造城”，要实现产业发展和城镇建设融合，让农民工逐步融入城镇。1月15日，李克强副总理在国家粮食局科学研究院考察时强调，推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。

过去中国经济增长主要由投资拉动，由政府主导大投资项目，地方政府积极参与招商引资，进行房地产和基础设施建设等。这种模式在新型城镇化进程中将被抑制。如果未来城镇化较多地以半城镇化人口的城镇化和提高城镇化质量为主，那么以往以“圈地运动”和“土地财政”为主要内容的城镇化道路将会被抑制。目前，地方实践中的土地开发模式是，企业、政府、原住民之间通过谈判，形成对土地开发和城市更新以后的共赢模式。农民让渡出来一部分土地搞市政，让渡一部分卖地溢价来融资，留一部分土地享受未来的增值收益。

3、土地利用方式的新变化

2011年中国城市城区面积18.36万平方公里，建成区面积为4.36万平方公里，城区面积减去建成区面积有14万平方公里，如果按2011年的征用面积（1842平方公里），足够征用76年。土地城镇化速度远远快于人口城镇化速度，土地集约利用空间很大。

 

总之，在新型城镇化进程中，由于非农土地需求增加和土地价格不断上涨抬升了土地开发成本，“土地财政”将会受到土地集约利用和开发模式变化的制约，土地财政规模可能还会继续扩大。传统的粗暴的“圈地运动”无法持续。但是，不可否认，土地仍然是地方融资的最大抵押品。在新型城镇化的推进过程中，土地财政还将延续，土地开发模式将发生重大变化，土地利用更加集约，增值收益分配将更多倾向于农民。

 

 

（管清友系民生证券研究院副院长、高级经济学家；郝大明系民生证券研究院宏观分析师）