潜规则与计划生育

       何亚福

最近，一位香港记者就计划生育问题采访我，他对以下两个问题感到困惑不解：第一，2010年人口普查前，国办发[2010]30号文件规定：“对出生、死亡、迁出、迁入等未及时办理手续的，要依照规定办理。对无户口人员，要经调查甄别后依照规定办理户口登记手续或恢复户口登记；对其中未申报户口的不符合计划生育政策的出生人口，要准予登记，不得将登记情况作为行政管理和处罚的依据。”但为什么人口普查后，中国仍然有1300万黑户？第二，既然中国法律和政策并没有明文规定育龄妇女必须上环，但为何中国现在仍存在强制上环现象？

我想，这位香港记者可能不了解中国存在“潜规则”这种情况。与“潜规则”相对应的是“明规则”。“明规则”是指公开的法律、法规以及各种政府文件。“潜规则”是指那些明文没有规定的、但又是实际起作用的规则。换句话说，潜规则是隐藏在明规则之下、却在实际上支配着社会运行的规则。举例来说，“避孕节育知情选择”这是明规则，而在某些地方，强制性的“一胎上环、二胎结扎”这是潜规则。

吴思先生讲了一个自己亲身经历的有关潜规则的事：1983年，我在《中国农民报》（现在叫《农民日报》）当编辑记者，经常阅读群众来信。有一封来信说，河南省开封地区的农业生产资料部门的领导人大量批条子，把国家按计划分配供应的平价化肥批给了自己的私人关系。他们的“关系”又将平价化肥高价转卖，转手之间，关系就生出了暴利。其实这就是后来人们见惯不怪的利用双轨制牟利问题，当然违反国家的正式规定，只是禁止不住。当时我刚从大学毕业不到一年，见到这等坏事，立刻像堂吉诃德见了风车一样亢奋起来，在想象中编织出大量的丑恶交易，编排出自己追根寻源、智斗邪恶、锄暴安良的英雄故事。我急不可耐地邀了两位同事下去调查。使我惊讶的是，那些我以为应该掩藏起来的类似贼赃的条子，居然都保存完好，就像机关衙门里的公文档案，内部人似乎也没有见不得人的担心——你想看吗？请吧，这有一大摞呢。而且，哪一层可以批出多少“条子肥”，每一层中谁有权力批多少条子，圈子之外的哪个领导的条子有效，哪个领导的条子不灵，这一切都是有规矩的。这些显然不符合明文规定的事情，内部人竟安之若素，视为理所当然。在采访将近结束的时候，我明白了一个道理，就是中国社会在正式规定的各种制度之外，在种种明文规定的背后，实际存在着一个不成文的又获得广泛认可的规矩，一种可以称为内部章程的东西。恰恰是这种东西，而不是冠冕堂皇的正式规定，支配着现实生活的运行。

我们知道，在1983年，中国的腐败现象远没有现在这样严重、这样普遍，然而潜规则就已大行其道了。可以推断，现在的潜规则比二十多年前所起的作用更大。从现在的新闻媒体所披露出来的事件中得知，许多贪官在大会上作报告都是大谈“反腐倡廉”的，可是在私下却大肆贪污受贿，说的与做的正好相反----说的是按照明规则（法律法规），做的是按照潜规则。

在计划生育领域，潜规则就更普遍了。举例来说，虽然2010年5月国办发[2010]30号文件规定：“对其中未申报户口的不符合计划生育政策的出生人口，要准予登记”，但一些地方的土政策仍规定“超生”孩子的父母必须缴纳“社会抚养费”之后，“超生”孩子才能上户口。例如2010年7月3日《淄博新闻网》报道：“全国第六次人口普查启动以后，很多市民误解为人口普查前，违法生育人口很难落户，现在可以在普查中像合法生育人口一样落户了。其实不然，计划生育部门一直允许违法生育人口落户的，但前提是必须按照规定足额缴纳社会抚养费，在人口普查中违法生育人口落户的条件不会改变，社会抚养费征收标准不会改变”。