地方融资困局需要治本

　　近日，财政部等四部委联合下发通知，提出一系列措施制止地方政府违法违规融资行为，并要求地方各级政府对相关机构违法违规融资行为进行清理整改。我们认为，该规定作为2010年国务院第19号文的延续，是应对当前地方政府违法违规融资势头再起的必要举措。它对于规范地方政府债务，化解和控制地方债务及金融风险蔓延具有十分积极的作用，但由此产生的负面作用也会较快体现。如整顿引发的“影子银行”融资收缩、土地融资效率减少都会加剧部分地方政府债务风险的浮现，并继而影响到地方主导的基建投资推进进度，但对于促进经济高质量的持续增长，推动改革加快进行无疑是有益的。

　　地方政府违规债务再上“紧箍咒”

　　实际上，国务院2010年第19号文曾要求地方各级政府加强融资平台公司管理，也取得了一些成效。但随着经济形势变化，经济疲软导致地方财政收入减少，去年中央新一轮稳增长的要求增大了地方债务的压力等，一些地方违规融资的现象再次死灰复燃，而且很多为规避19号文而出现的新问题也浮现了。这些行为若不加以制止，在今年各地又希望借助新一届中央政府发展城镇化的“政策东风”而扩张投资的情况下，还会演绎得更为疯狂。为体现中央今年提出的“高度重视财政金融领域风险隐患，坚决守住不发生系统性和区域性金融风险的底线”的政策精神，新的债务管理规定的出台十分必要。而从具体的各条规定来看，也比19号文更全面，更详尽。

　　第一，规定一指出要严禁直接或间接吸收公众资金违规集资，其中特别强调地方各级政府及相关机构不得组织职工购买理财、信托产品参与融资平台公司项目融资等。这无疑是针对近年来出现的曲线违规融资进行规范。江苏、山东、安徽、云南等等多地都出现县乡政府向行政事业单位职工“借资”事件，通过信托理财的方式向职工摊派集资，造成了恶劣的社会后果。

　　第二，规定二指出除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及相关机构不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务，这是对2010年第19号文法规的完善。新规对于BT融资进行规范无疑有利于清理地方的隐性债务，减少政府债务风险。

　　第三，规定四中进一步规范融资平台公司的融资行为则是对2010年19号文有关规定“后遗症”的处理。如19号文中曾提出主要依靠财政性资金还款的公益性在建项目可通过市场化方式引导社会资金解决建设资金问题，这就导致各地融资平台迫于银监会“降旧控新”的严格监管的压力，都纷纷寻求发债、信托等方式融资等。这次规定禁止（除法律和国务院另有规定外）需要财政性资金偿还债务的公益类平台公司通过非金融机构、金融机构以及个人直接或间接融资。它有利于控制融资平台风险，避免地方财政引发的债务风险向金融风险转移。

　　土地融资模式受到冲击

　　这次通知不仅完善了2010年19号文的相关规定，还对于规范地方融资平台提出了更严格的要求，这突出表现在对现行流行的土地融资规范方面。如规定三强调地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源；规定四指出各级政府必须严格按照有关规定规范土地储备机构管理和土地融资行为，不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资，不得将土地储备贷款用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目。严厉的土地融资监管政策无疑会对当前地方融资平台的运作模式产生较大的冲击。

　　这次新规则从法律角度对融资平台土地融资的方式进行了规范，它规定地方政府将土地注入融资平台公司必须经过法定的出让或划拨程序，这无疑有利于从制度层面降低融资平台的债务风险和金融系统的风险，但负面影响也会随之产生，如地方政府融资平台利用土地融资的能力被削弱，土地融资以及基建投资推进的效率都会受到影响。

　　地方政府融资问题更需要治本

　　综合以上规定，虽然新规将对于规范地方融资起到十分积极的作用，但它实施所引起的短期阵痛不可避免。但尽管如此，我们对它的作用仍不能高估，原因主要有：如某些政府部门受多种因素干扰，经济压力大的时候通常会放松监管，政策执行方面难以保持一致性，这就使得政府违规融资的发生具有周期性；规定再完善，但是对于规范主体来说，它们仍会利用政策的漏洞或模糊地带去规避相关法规；规定虽然对于融资平台的土地融资管理严格，但却无法阻止地方政府利用其他资产扩张融资平台以获得更多融资能力，或通过所控制的国有企业融资以回避地方政府债务监管。

　　因此，还应从基本制度着手解决地方政府融资问题，才能从根本上杜绝地方政府的违规融资。这些制度措施包括以下多个方面：

　　第一，明确政府之间的财权和事权，给予基层政府更多的财权。如当前的分税制导致财权层层向上集中，而事权由于没有明确的、正式的分工，导致支出责任层层下放，这就容易诱发基层政策非法融资。

　　第二，当前地方政府的考核仍以国内生产总值（GDP）为主，监督也主要由上级负责，这也容易导致任期短期化的地方官员有动力扩大当地债务，追求短期经济利益最大化。

　　第三，再规范的地方债务举债机制，如市政债融资等缺失情况下，地方政府也必然运用多种“创新”的融资手段解决融资难题。

　　我们认为，解决问题的措施将会在当前形势的倒逼情况下逐渐出台，如今年考虑到2012年以来地方政府财源下降，融资存在一定约束，在财力和事权相匹配的原则下，2013年中央将增加中央投入比重和转移支付规模；今年基层政府财力窘迫的现状以及基层政府更多承担中小城镇化较快发展的重任也有望更快触动省直管县改革及省以下财政分税制的加快推行，以加强县级基本财力保障。

　　当然，考虑到这些制度举措推出的渐进有限性，地方融资的困局今年仍将难以根本解决，这就决定今年受严厉债务监管新规的影响，一些债务膨胀过快的地区仍会经历痛苦的去债务过程。