征地补偿“大破”之后如何“大立”

　　土地管理法修正案草案近日正式提请全国人大予以审议，该草案删除了现行法第47条中“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍”等内容，代之以“征收农民集体所有的土地，应当依照合法、公正、公开的原则制定严格的程序，给予公平补偿”。

　　这次修法标志我国土地征用制度改革终于迈出实质性一步。在此之前，随着我国工业化、城市化进程加快，大量农民集体用地经由征用转为国家建设用地，但由于现行土地征用制度脱胎形成于计划经济时代，其滞后性日益孳生出一系列问题。为此，构建新的土地征用制度，保证农民在以土地开发为先导的地区经济发展进程中分享收益，逐步推进农业资本原始积累进程，已成为不容拖延的改革重任。

　　现行土地征用制度中首先应予修正的，就是土地管理法第47条之规定，其僵硬与笼统，既不能适应不断变化的经济社会发展状况，也不能适应千差万别的农地农民实际情况。不客气地说，这种人为扭曲刻意维护乃至催发的土地征用出让价格剪刀差，已经成为新时期“以乡养城”的主要形式，也是当前农民利益流失最严重的渠道之一。

　　另一方面，经过三十多年高速发展，人地关系日趋紧张已成为中国经济社会可持续发展的重要瓶颈。虽然说造成这种局面的原因是多方面的，但是无论如何，因为征地成本过于低廉、土地价格人为扭曲、资源成本严重低估是导致的低质量、粗放式增长模式的重要原因。

　　土地管理法修正案草案一针见血地指向了问题症结所在，其通过后，面临的新课题就是“大破”之后如何“大立”，也就是说，草案仅作原则性规定的“公平补偿”，究竟应以何种相适的配套制度保证其落到实处。

　　公平与否绝非补偿标准提高多少倍那么简单。基于不同的利益取向，真正可以为各方一致认同的公平补偿，只能由征地方与被征地方平等协商来确定。但问题是，在现行制度框架内，农村土地属于村民组织“集体所有”一定程度上农地的产权是虚置的，而作为相对方的地方政府，却又是有着极为明确的利益诉求，又有极为占优的谈判地位，也就是说，农民在这类谈判中天然地属于被动的、弱势的一方。

　　在谈判双方地位不等的情况下，可置信的市场信号反馈系统或是唯一救济的途径（可以提供重要的定价依据）。但就目前情况看，这一系统赖以运转的市场信息流通机制，以及不同土地市场之间、不同要素市场之间的联动机制，依然严重缺失。

　　土地管理法修正案草案特别强调，征地“应当依照合法、公正、公开的原则制定严格的程序”。我们认为，要做到这一点，下一步的改革重心必须回归到农村土地产权制度改革，这个绕不过去的任务中来。