北京信不信市场

薛兆丰

北大国家发展研究院研究员法律经济学研究中心联席主任

zxue@nsd.pku.edu.cn

北京打车难，是多年的老问题。症状包括乘客等候时间长、司机挑客、拒载和漫天议价、政府补贴额庞大以及黑车泛滥且缺乏监管等。我要与读者解释的是，这些症状是由两项政策——即数量管制和价格管制分别导致的。这里强调“分别”二字，必须追本溯源，区分因果，双管齐下，各司其职，才能根本解决问题。

首先谈数量管制。北京的出租车牌照总数是受限制的。据我了解，在1993年以前，实行的是申领制，即无论是个人还是公司，向北京市政府申请，经审核批准后，即可获得牌照。在这个制度下发出的牌照总数，占据了今天北京6.6万出租车牌总数的主体。换言之，过去20年来，北京基本上没有新增出租车牌照。

出租车牌照意味着排他性的专营权。无牌不能经营，有牌才能赚钱。随着城市的发展，乘客对出租车服务需求上升，专营权所带来的价值也就上升了。这些年来，出租车牌照在个人与公司、或公司与公司之间的或明或暗的转让价格，从几万上升到了几十万元人民币，就反映了这个事实。出租车牌照的这部分增值，在经济学上称为垄断租金(在纽约既繁华又实行牌照限制的地区，牌照的垄断租金超过500万元人民币)。

由于这些牌照最初不是由北京市政府通过拍卖而发出的，所以拾级而上的垄断租金，并没有落到政府手上，而是落到了早年走运申领到牌照的人手上，或落到了有眼光较早以较低价格买到牌照的人手上。要特别指出，还有一些公司，付高价购入经过多次换手的牌照。这些公司算不上是垄断租金的受益者，而只是赚取市场平均回报的普通投资者而已。不论哪种情况，只要政府放开数量管制，持牌人就会遭受损失，所以他们会极力抵抗。另一方面，政府回购牌照也有困难，因为用政府财政来补贴专营权所有者，在纳税人那里不容易通过。这是出租车市场化改革的难点。

让我转谈持牌人与司机的关系。出租车牌虽然本身有价，但必须营运，才能变现。这便有了北京市运输管理局规定的、出租车公司与司机约定的车辆承包合金，俗称“份子钱”。“份子钱”除了体现排他性专营权所蕴含的垄断租金外，还包括各种车辆的保险费、司机的社保、购车费用及其他管理成本。换言之，乘客支付的车资中，只有部分属于司机驾驶服务的报酬，而剩余部分则只是司机“代收”的费税租。本专栏去年《工资是如何决定的》一文解释过，持牌人所得的租金和司机所得的服务报酬分成比例，是由市场的力量决定的。司机只能赚取司机这种服务所得到的市场回报，而用行政手段直接削减司机应缴纳的份子钱，最后只能是徒劳无功。

也就是说，“出租车牌总量被冻结”这一政策，导致了两方面的结果：乘客支付的车资上升，以及早期的牌照持有者获利。解决之道，就是取消总量上限，放开准入限制。然而，政府在长达二十年时间里，居然没有任何“有序新增出租车牌照”的政策，是令人琢磨不透的现象。既然在其他地区，当政府打算新增车牌，出租车公司和司机就闹事，政府于是屈服的事件屡见不鲜，那么我们有理由推测，北京市也不例外。

北京出租车综合征的另一根源，是价格管制。由于目前的车资标准未能体现乘客的时间成本、堵车时的汽油耗费，以及异常天气下的出车风险等因素，所以本来就是要出车赚钱的司机，才会在乘客最需要用车的时段，反而选择了挑客和停运，从而导致了乘客和司机的双输。

中国市场经济实施多年，大家已经不需要想象力就能理解一个简单的道理：只有互惠互利才能保证交易顺利进行。如果司机总在吃亏，那他们挑三拣四、议价绕路、甚至暂停营运，就不再是个别司机缺乏职业道德的问题，而是合约安排和价格机制的问题了。要消除普遍存在而且日益严重的司机挑客和停运现象，办法只有一个，就是解除政府对出租车公司实施的价格管制，让出租车公司按车型、路段、时段和天气等条件的变化，自由调节其划一的内部收费标准，从而保证乘客和司机能在双赢的前提下交易。

不难想象，不管要不要交份子钱，不管份子钱高低，不管持牌司机还是黑车司机，谁都不会选择净亏损营运。这是说，要把6.6万辆车调动起来，在供不应求的时段投入服务，就必须让司机能因为营运而赚钱。用行政手段削减份子钱，是不会鼓励司机出车的。事实上，黑车之所以愿意在合法出租不愿营运的时段投入服务，恰恰就是因为它们没有受到价格管制约束的缘故。

请注意，这是最容易产生思路混乱的地方。许多评论家把挑客和停运归咎于车牌数量管制和份子钱过高，认为只有通过放开数量管制，而不是调整车资标准，才能解决问题。这种混淆集中表现在“供给不自由，价格无意义”的说法上。然而，挑客和停运不是数量管制造成的，而是价格管制造成的。若没有价格管制，哪怕北京只有6张出租车牌照，司机也会日夜兼程地出车；而在价格管制之下，北京即使已经发放了6.6万张牌照，但找不到司机开出租车，以及司机故意在供需紧张时停运的现象，也仍然比比皆是。事实是，不论供给是否自由，价格都总有意义！

简单的经济学原理，让我们看得分明：数量管制形成了专营权的垄断租金，使司机不得不缴纳较高的份子钱，乘客不得不缴纳较高的车资；而价格管制则导致了短缺，使即使租用了牌照的出租车司机，也不愿意在高峰期投入营运。这是两套独立的错误政策，分别导致两种糟糕的结果。问题是，政府不作为，市场有反应。黑车群体蓬勃发展，愈禁愈烈，原因就在于黑车司机既绕过了数量管制，又绕过了价格管制，对市场需求提供了次优满足。

解决之道很清楚：既放开数量管制，又放开价格管制。只有放开数量管制，或以拍卖新牌照的方式，或以恢复申领制的方式，才能增加出租车的总供给，降低份子钱中的专营权垄断租，既让黑车司机变成接受统一管理的合法司机，又让乘客在一个较低的价格水平上享受服务。只有放开价格管制，才能让出租车公司和个体经营者灵活地厘定车资，充分调动出租车资源，降低乘客等候时间，让出租车恢复“应急用车”的市场定位，而不是沦为“久候不至”的公共汽车。

遗憾的是，当前一系列对策均反其道而行。一、不是放开数量管制从而有效降低份子钱，而是给司机发放财政油补，这既强化了出租车公司和司机对“放开市场准入”的抵制，又用纳税人的钱补贴了常坐出租的中产阶级，增加了社会分配的不公。二、不是设法把黑车纳入公共管理，让他们成为合法供给的增量，而是予以直接打击，这导致了逆向选择，即只让敢于铤而走险的黑车司机留下，从而增加了乘客的成本和风险。三、不是放松对车资的价格管制，以更自由浮动的车资鼓励司机出车，而是直接严惩那些挑客和议价的司机。显然，除非政府能用枪逼着司机出车，否则这些惩罚措施只会进一步打击供应，让乘客更难打车。

北京的出租车问题，因果脉络本不复杂，解决之道也算清晰。但一方是现有牌照持有人的既得利益，令放开数量管制的路难走；另一方则是众多声称价格调整无意义意见领袖，令放开价格管制的路也难走。于是，政府避重就轻，选择了财政补贴、惩罚挑客议价、打击黑车营运等表面上讨巧、实际上起反效果的对策。我只有一问：北京信不信市场？