“征地补偿至少提高10倍”的谬误

周其仁

北京大学国家发展研究院教授

qrzhou@gmail.com

本来要继续讨论“还权赋能”的动力机制。可是近几天回访过去调查过的一个民办工业区和几处农村新建社区，听到一条流传甚广的消息引发各方议论纷纷，事情重要，决定插入本文，提供一点评论。

这条消息是这样的：“国务院修改征地补偿标准，可能至少提高10倍。”从网上看，最早发布该消息的人民网和新华网，都是官方权威媒体，肯定不是马路新闻。再查官方报道，2012年11月28日国务院常务会议的确讨论通过《土地管理法修正案(草案)》，也决定将草案提交全国人大常委会审议。这点没什么问题，也没有引发大的反响。

比较有冲击力的，是该消息的后半句——“(征地补偿标准)可能至少提高10倍。”读起来，又是“可能”、又是“至少”，想象空间甚大，但事实的确凿性却显得含含糊糊的。到底国务院讨论决定了什么呢？细读内里，才知道“虽然目前具体修改条款还未可知，但有业内专家推测，此次修改，主要内容是提高征地补偿数额，提高额度可能至少为现行标准的10倍。”就是说，记者也并不知道国务院送给全国人大常委会审议的修订条款究竟内容为何，所谓“征地补偿标准可能至少提高10倍”云云，不过是“有业内专家推测”而已。

容我对以上报道手法先提点意见：作为新闻标题，怎可以做得如此虚虚实实？国务院开会是实，研究修订征地条款是实，中央政府要提高征地补偿标准也是实，但“征地补偿标准可能至少提高10倍”，则是“业内专家推测”之虚也。此“虚”读来又很像“实”，因为读者以为“可能”的，无非是“至少10倍”还是“高于10倍”之别——但征地补偿标准提高10倍以上，却是板上钉钉的“事实”！

难怪到了基层，无论农民、村官、镇长还是开发园区头头都一致认定，“温家宝决定把征地补偿提高10倍”。短信、群发、微博，还有民间各类“内参”，外加口口相传，早就“三人成虎”。我通过交谈知道，他们中没有一个人知道，这条令人朝着多个不同方向激动起来的“消息”，其源出自“业内专家的推测”。

专家当然有权推测，但新闻报道总应该分清什么是发生了的事情，什么仅仅只是“看法”，包括分析、评判、估计、推测、预言、期望、理想乃至想象。现在的读者很忙，看报只看个标题的，大有人在。新闻标题虚实组合，以误传误的危险不小。

其实记者在新闻稿内倒是交代得很清楚。原来，在对“国务院修订征地条款”消息提供解读和评论的多位专家中，推测“补偿标准至少提高10倍”的，是北大法学院姜明安教授。姜教授是知名公法专家，学术建树颇丰。别的不论，三年前“北大五学者建言人大审查拆迁条例”，写得掷地有声，姜教授就是作者之一。我自己研究城市化中的土地问题，拜读姜教授的著述学得不少。

报道说，“姜明安推测，修正案草案对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改，应该是修改了《土地管理法》中的第四十七条。《土地管理法》第四十七条中规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。”这里点到的《土地管理法》第四十七条，法定政府征地的补偿标准，要讨论的细节甚多，此处按下不表。

那么，此次国务院修订补偿标准，究竟会提高多少？报道说，“姜明安教授表示，目前还不知道修改细节，但征收补偿应该会提高到现在补偿值的至少10倍。”很清楚，这里讲到的“提高至少10倍”，明明白白是姜教授的个人意见，而不是新闻标题里似乎含着的意思——国务院提交人大常委会审议的补偿标准。

至于“提高至少10倍”的根据，“姜明安称……按照目前的土地管理法，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。也就是说，一亩地一般征收补偿不超过6万元，折合到每平方米补偿不足100块钱，所以老百姓肯定有意见”；“姜明安举例说，政府以一亩地6万元的价格征收后，转手就可以通过招拍挂卖给开发商，价值600万元，巨大的价差导致了矛盾频发。而在土地管理法修正案中，如果将征收补偿提高10倍，农民一亩地能拿到60万的征收补偿。”

细读之下，才明白姜教授的“提高至少10倍”，与《土地管理法》原规定的补偿标准，不是同一个算法。原法定标准是“土地被征收前三年平均产值的30倍”，现在“至少提高10倍”，是不是“至少40倍”呢？不是的。用报道提供的例证算一算就知道了：如果每亩地被征收前三年平均产值为2000元，那么，30倍是6万元，40倍就是8万元。但姜教授主张的补偿价是“60万元”，也就是土地被征收前三年平均产值(每亩2000元)的300倍。换言之，姜教授主张的并不是把征地补偿从现行的“土地被征收前三年平均产值的30倍”提高到“至少40倍”，而是主张把现有“征地补偿数额”至少提高10倍。

按报道中的例证，如果政府卖地每亩所得600万元，征地补偿占10%即60万元，听起来也不算离谱。问题是，“通过招拍挂卖给开发商”的土地，仅仅是政府征地的用途之一，其他像铁路、公路、其他重点项目、工业用地以及城市公用配套用地，卖地所得一般不可能每亩值600万元。即使是市值较高的商住用地，也不是任何城镇都卖得到每亩600万元的。

因此，“在现得征地补偿数额的基础上提高至少10倍”，在很多情况下可能行不通。讲过的，专家有权提建言，包括不一定行得通的建言。尤其在征地补偿这个民怨沸腾、欠账累累的领域，各种不同意见的发表，可以引发讨论，本身就是舆论压力的组成，有利于制度演化和政策调整。不过，权威媒体报道的法例修订，却总要以行得通为前提。以年前我到过的村镇为例，当地集体建设用地的流转之价其实已达每亩30万元之谱，“至少再提高10倍”不免令人想入非非——“那可是300万元，我们是不是都不用干了？”我的回应，行不通的“好事”只在天上有，你我都在地上，还是该干什么就干什么吧。

比较而言，理解征地补偿倍数的谬误还是一个小的谬误。更根本的，是不分公益用途还是商业用途，政府强征农民土地的制度就是错的。强征之时，由政府单方面决定补偿标准也错，补偿标准以土地原用途平均产值为基准还是错。这件事情上的治本之策，是根本改革征地制度，其基本路线图就是逐步收缩征地规模，同时给农民集体建设用地入市以合法通道。

因此，我更赞成姜明安教授的如下观点，“还要明确谁是土地交易主体的问题”，特别要让“农民成为集体土地交易的主体”。明确了参与土地市场各交易主体的法律地位，把不当征用的土地还给市场配置，假以时日，我们或有机会看到一个“价格机制配置土地”的市场。那时，政府为公益用途实施征地的补偿，就有条件“以市价为准”，而不再以法定的、政府定的、抑或专家或舆论定的任何其他补偿标准为准。