为何“过头税”屡禁不止

财政部和国家税务总局三令五申不收“过头税”，且强调不落实税收优惠政策也属于征“过头税”。有关部门和领导对“一再重申”不收“过头税”，但在少数地方，这种精神没有得到很好的落实。结果是，国家明明实行的是减税政策，可是在执行中，提前缴税和实际税负加重都不同程度地出现了。

国际金融危机的影响尚未过去，世界经济仍有诸多不确定性，中国经济同样面临极为严峻的挑战。在这种背景下，任何增税或增加政府收入的措施都不应该出台。但是，“过头税”的征收导致一些地方的企业实际税负加重和税负不公，影响经济社会的永续发展。过头税”问题还引发社会舆论，影响公共服务型政府建设。

“过头税”不会无缘无故地来，是征税走样的表现。法治化要求税收应收尽收，严格按照税收法律法规征税。但现实中，税收计划的“杀伤力”过强。税收计划完不成，有人就可能为此付出很大代价。税务部门内部有考核要求，各级政府对税收收入也有很高的期盼。更现实地说，经济困难时期各级政府短收，也需要增收。在一些地方，税收计划不完成，无论如何都不行。于是，某些税务官员只能“铤而走险”。

在现实操作中，税收自由裁量权过大，税制伸缩性过大，名义税负与实际税负差距过大。企业的实际税负与征税者的征管力度密切相关。睁一只眼闭一只眼是税收征管；两只眼睛都睁大也是税收征管。两者实际税负差距大。前者轻，后者重。这甚至导致部分实行税收优惠政策的地方税收负担要重于不实行优惠政策的地方，影响了国家地区发展政策的落实。

一些地方能够采取灵活的征管措施，与税制伸缩性过大有关。当企业已习惯轻税时，纳税环境瞬间改变必会严重影响企业正常运行。征管者选择什么样的税收征管力度，与其税收计划任务轻重有关。任务轻，就意味着松征管。反之，严征管就会伴随左右。

一些地方政府和税收征管者借助征税弹性操作空间，利用征纳双方不对称的地位，形成不够规范的政企关系。政府要找企业麻烦总是有机会。

现实中，只要企业条件许可，不要说提前缴税，就是要收“过头税”，在税收计划任务完不成会影响征管者前途的关键时刻，在地方政府日子难以为继的特殊时刻，企业不能不配合政府和税务部门的要求，企业不得不顾及不合作的后果。

况且，只要困难过去了，地方政府和征税者也可能投桃报李，企业最终未必会吃亏。如此下去，政企关系就会演变成“讨价还价式”关系。

一些地方政府为了吸纳税源，将地方分享的税收收入以各种形式的奖励，返还给企业。辖区内，不同企业因讨价还价能力不同，享有不同的实际税负。一般说来，大企业能力强，实际税负轻；中小企业谈判筹码少，实际税负重。这样，中小企业或投靠大企业，或承担较重的税负，显然这对中小企业的发展是极其不利的。

从管理的视角来看，税收计划是完成税收征管任务所必需的。其存在无可厚非。为此，应尽快恢复税收计划的管理功能，让税收制度真正得到执行。

“过头税”与如何看待计划任务密切相关。税收计划只是作为税收征管者绩效考核的一个参照指标。税收计划完不成，要进行科学分析，区分不同因素。完不成收入任务，或为征税者“怠政”所致，或为税收征管之外的其他因素影响。“怠政”自当惩罚，否则，计划必然流于形式。但其他因素影响，向征税者追责就不应该。

经济困难时期，税源整体萎缩，系统性因素难以保证税收计划完成。拆东墙补西墙，只适用于税源结构性变化的场合。另外，一些地方因经济布局的调整，有着丰富税源的企业外迁，也会导致税收收入任务无法完成。只要是整体经济环境和税源外移等征管者无法主导的力量所致，就不应该惩罚税收征管者。

任何国家的税收制度都会对税收优惠作出规定。税收优惠政策伴随着税收制度运作的全过程，名义税负与实际税负永远不可能相等。但是，结合“结构性减税”，加快税制改革，下调名义税负，可以缩小名义税负与实际税负的差距，压缩税制的伸缩性，减少税收征管的弹性空间。

名义税负下调的税制改革可结合“营改增”试点，加快推行。增值税和营业税的起征点还应进一步提高，以更有效地降低中小企业的税负。名义税负下调之后，税企之间的“讨价还价”式征管的终结就有了更为扎实的基础条件。税收征管就可以因此进一步规范化，从而消除不同规模企业、不同谈判能力企业的税收不公平待遇，促进税收征管的法治化。

无论是税收收入，还是非税收入，或者是其他政府收入，都构成了企业的负担。减税还应与收费和基金的削减相配合，才能更好更快地促进税收征管的法治化。

加快财政公开步伐，实施“透明财政”建设工程，将包括地方政府“奖励企业支出”在内的财政支出公之于众，增强监督，以进一步规范地方政府支出行为，切断不规范政企关系产生的纽带。

最近几个月，地方财政本级收入已在改善。但地方土地出让金收入已难大幅增加。仅靠税收与非税收入合在一起的财政收入，地方政府可支配财力紧张局面仍难以改变。即使是经济发达地区，财政收入满足的主要是经常性支出的财力需求，发展还得靠的是土地收入。

在地方政府收入形势不好的背景下，一些地方政府不择手段，寻找可替代财力。于是，征管弹性更大的非税收收入以较快的速度增长。但是非税收入在财政收入中的地位远不如税收收入，地方财力问题仍难化解。

破解因地方财力短缺所带来的政府行为不规范僵局，亟待进一步规范中央和地方财权财力分布格局，给地方更多财权和可支配财力。加快全方位改革财政体制改革已是势在必行。

与此同时，地方政府支出也应进一步规范。地方政府财力紧张不全是坏事，这反而可加快地方政府压缩不必要开支的进程，促进政府与市场关系的规范化。

(作者为中国社会科学院财经战略研究院研究员)