“雾都”的驱雾之旅

 “一层暗褐色的天幕笼罩在那些鳞次栉比的屋顶之上”——在侦探小说《血字研究》中，英国作家柯南道尔这样描述伦敦的天色。对于这位出生于1859年的英国人来说，那层雾霾里面隐藏着哪些物质,他也一定不陌生。在《布鲁斯帕廷顿计划》中，他描述得更具体——“一股油腻、沉重的旋风继续从我们身边飘过，最后在窗玻璃上凝结成一滴滴的油点。”这就是那个工业化时代伦敦的风貌。或许这些烟雾为福尔摩斯的破案故事蒙上了一层神秘甚至浪漫的面纱，但苦了的却是那些生活在阴霾之下的居民。

或许是因为伦敦的烟雾是如此著名，中国民国时期的翻译家才会把狄更斯的小说《奥利弗·退斯特》译为符合中国文学习惯的、极为雅致的《雾都孤儿》。但对于亲身体验过伦敦烟雾的作家老舍来说，事情就不是那么浪漫了，他笔下的伦敦烟雾是“乌黑的、浑黄的、绛紫的，以致辛辣的、呛人的”。英语里把这样的烟雾称为smog，而这个词是1905年才由一位法国科学家创造出来的，是把“烟”(smoke)和“雾”(fog)两个词捏合在一起，指代人为制造的烟尘与自然雾气形成的混合物。英国人则形象地把这种雾称为pea soup fog，意思就是跟豌豆汤一个颜色的、浓黄色的雾。

烟雾成为当时的伦敦乃至整个英伦标志性的“名片”，为无数文学作品提供了独特的背景，但浓重的烟雾本身是有害的，这也可以说是“国家不幸诗人幸”吧。不过，今天的伦敦已经告别了那个历史时期。当然，作为一个拥有海洋性气候的城市，自然的雾气是少不了，但如今空气清新，海风吹拂，薄雾轻飘，清尘四散，这才是引人遐想的美好“雾都”该有的风范。

不过，伦敦为了驱散笼罩在整个城市头顶的恼人烟雾，改变自身形象，也付出了几十年甚至上百年的努力。

1952年12月伦敦的严重大气污染事件，通常被视为英国现代史上治理城市雾霾过程的起点。那场大雾持续了整整五天时间，对当时只有7岁的前伦敦市长肯·利文斯通来说，唯一的记忆是那几天学校都休学了，而道路上的可见度极低，司机难以驾驶汽车。但对很多人，尤其是已有呼吸系统疾病的人来说，严重的污染加速了他们的死亡。英国政府事后不久发布的卫生报告估计，有4000人因烟雾而提前死亡，大多数死者是幼儿或者老人，另有10万人因烟雾而感染疾病。近年来的研究则发现死亡人数更多，约有1.2万人。

当时，伦敦人对于不时出现的雾霾天气已经见怪不怪，因为这样的情况毕竟已经伴随了他们一百多年。但一份报告显示：“即使在这个因浓雾而臭名昭著的城市，大家对这次事件超乎寻常的严重性也达成了共识。”但这毕竟只是一种模糊的感觉，是政府后来公布的那份有明确伤亡数字的报告，唤醒了公众和议员们的警惕，让他们意识到不能再让这种状况持续下去，必须有所改变。

1952年大雾事件促成政府与公众问题意识的形成，从此英国开始系统性、战略性地推动城市空气污染治理进程。1956年出台《清洁空气法》，在城市中划出一定区域设立“无烟区”，在这些区域里只能使用经法律许可的燃料，例如无烟煤，否则即是犯罪行为。1990年制定《环境保护法》，该法第一部分的主旨是将工业生产造成的空气污染降至最小化，规定环境署和市镇当局都有责任确保企业使用可以获得最佳的清洁生产技术，同时作为欧盟成员国，遵守欧盟发布的全欧统一的污染治理指南。1995年的《环境法》首次要求政府制定全国性的大气质量战略，设定具体目标，明文规定实现目标的手段，并要求地方政府定期评估空气质量。在这个过程中，成效最明显的阶段是1960-1970年，这段时期里大气中的雾霾颗粒和硫化物含量急速下降，1970年之后在既有成果上巩固，目前已达到政府规定的极严格的标准。

中国近年来也颇为关注国外城市空气治理经验。而笔者认为，从政治和公共管理的角度来看这个问题，英国的经验有几点需要特别注意。

一是，政府及时公布充分、全面、可靠的信息极其重要。如前所述，如果1952年大雾后卫生部门没有公布明确伤亡数字，或是讳疾忌医，隐瞒实情，试图推卸责任，那公众就不会意识到问题的严重性，也就难以有全国范围的环保运动的展开。

第二个方面是，在1952年开始的现代城市污染治理运动之前，英国已经经历了上百年的污染物排放控制努力，其中则涉及政府、企业、公众、媒体、学界的多方博弈。早在13世纪英国就有皇家谕令禁止燃烧污染性极强的煤粉。1661年皇家学会学者约翰·伊夫林向国王查理二世上书，提醒烟雾会降低伦敦居民寿命。1819年议会就成立了特别委员会来考察烟雾伤害问题。19世纪末20世纪初随着西方国家社会矛盾加剧，社会公益运动风起云涌，环保部门的权力才不断扩大。良好的治理进程需要有长期而参与广泛的铺垫，需要很早就形成完善的公民社会，而这是发展中国家极为欠缺的。

第三点是防治烟雾的进程也会遇到很多阻力，并不是有了立法之后就万事大吉。在19世纪，反对者的观点很愚蠢，例如有人认为工业烟尘有杀菌效果，有利于人体健康。但后来的反对主要来自企业，它们不愿意接受更多监管，这样的反应更为合理。因此必须考虑到企业利益和环保需要的平衡问题，正确划定政府和市场的边界，不能为了环保而过多侵犯企业自主权。英国政府对待企业就是多管齐下的，既有强制性的最低标准的污染控制规定，也有指导性的守则，而且对使用清洁能源的企业提供奖励。同时政府通过提供完善的城市公共交通系统，鼓励更多人不开私家车出行，减少尾气。

第四是，即使是民主国家的政府，也会有试图推卸责任和“懒政”的倾向，因此必须不断向政府施加压力和动力，促使它更好地为保障城市空气清洁负责。1952年大雾后，伦敦市政府的第一反应是它不承担责任，而且现有监管措施已经完备，不需制度性更新。最终是环保分子的呼声和议员的压力才迫使政府改变态度。当时保守党议员纳巴罗的施压，对《清洁空气法》的制定发挥了重要作用。

今天，在伦敦抛弃了“雾都”名号后，越来越多的发展中国家的城市成为新的污染性“雾都”，从北京、新德里到墨西哥城。在过去的几天里经历了严重雾霾和大气污染的北京人，对本文开头引述的柯南道尔小说的场景，一定不会感到陌生。今天为很多人忽视的是，1952年伦敦大雾的最重要的原因并不是工业或汽车尾气，而是家庭生活用煤。而在今天污染源更多、更复杂的情况下，城市污染治理问题变得更加艰巨，这意味着我们不仅要吸取经验，还要有更多创造性。