国土部增减挂钩试点全国化

　　近日，国土资源部批准全国29个省份开展增减挂钩试点，总计安排城乡建设用地增减挂钩指标90万亩，至此，建设用地增减挂钩试点走向全国。

　　“这是在增加城市建设用地空间，当然，这也是城镇化的一项具体措施。本次安排的增减挂钩指标为90万亩，按照目前20万元/亩的指标价格来算，这一试点至少可带来1800亿元的收入。”在谈到本次试点扩大的意义时，国土部一位内部人士对中国房地产报记者这样说道。

　　“有些专家反对农民上楼，农民不上楼到底改变了农民没有？农民还是过去的农民，没有任何好处。”江苏省人大常委会环境资源城乡建设委员会主任夏鸣告诉记者，其在担任江苏省国土资源厅厅长时执行的“万顷良田工程”政策，通过增减挂钩取得了很大成效。

　　实践中的增减挂钩

　　增减挂钩，即城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩。这一过程中很重要的一点是，要保证实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，城乡用地布局更合理的目标。江苏省镇江新区就是实践中的一个典型案例：该新区中的某小区建筑面积为160万平方米，要建300余栋小高层和多层住宅，建成后将集中安置18个行政村的7826户农民，总投资约40亿元。对于这一项目，镇江新区丁岗镇留村蒋姓村民告诉记者，他将自己的半亩宅基地和其他集体建设用地全部拆除，复耕成农田，然后用节约出来的建设用地指标，通过增减挂钩政策，在镇子里换得了一套新住宅，现在住得很习惯。

　　“按照市场价格，当地宅基地约合30万元/亩，但如果通过增减挂钩，把该指标平移到主城区可以达到300万元/亩，这样就出现了土地的级差地租。我们把级差地租的这部分收益主要用在农民转变为市民的成本上，这样既保护了耕地，又减少了村民城镇化的成本。”镇江新区一位领导告诉记者。

　　通过增减挂钩，农民获得了新住房，而自身旧有的宅基地被复耕成耕地。在采访时中国房地产报记者了解到，章村村委会准备将耕地的承包经营权全部流转给一家种植户，然后种植户和当地农民签订土地流转合同，种植户需要给予村民每月约800元/亩的土地租金和农场工作机会，“这种现代化农业也得到了中央高层的赞许。”上述镇江新区领导告诉记者。

　　中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文认为，全国城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点，对农民的拆迁补偿普遍都太低，不能打着城市化的幌子欺骗农民，造成对农民的严重损害。他指出，当前各地推进农村改革的积极性很高，也有不少创新性的做法。在总结各地经验的同时，也迫切需要加强指导和协调。 

　　“陈锡文反对的是采取行政措施逼迫农民上楼，他主张由自然人来建设农场，反对全部交给企业家。他来我们这里参观过，也觉得我们做得很好。日本战后5万个村庄而到现在仅有500多个，但在中国仅苏州区域的行政村就有几百个。这个建设强度肯定高，占了那么多的地搞建设，一个村庄节约下来的地，可以相当于江苏省苏北地区某个县一年以上的用地指标。”夏鸣说。

　　据了解，江苏省通过增减挂钩试点新增耕地约5万亩，盘活建设用地5万亩，这一成绩得到了国土部的认可。对此，业内人士也普遍认为，江苏省的增减挂钩实践推动了农业现代化，提高了农民收入，对新型城镇化建设具有重要意义。

　　需给增减挂钩戴上镣铐

　　10月29日，国土部发布《节约集约利用土地规定（草案）》（征求意见稿），其中指出，闲置宅基地可自愿有偿退出。这表达了国土部对于增减挂钩试点的支持态度，同时也为增减挂钩试点增加了一个新的手段。

　　实际上，增减挂钩是在尊重国家管控土地用途的前提下发明出来的。“通过空间挪移，这一政策满足了城市扩张的需要，同时让偏远地区的农民与城郊农民一样，享受土地级差收益，但它在实践中需要戴着镣铐。”中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英告诉记者。

　　“按照国务院的精神，增减挂钩指标不允许跨县交易，但在实践中，很多地方突破了这一规定。我们看到，在一些经济落后的贫穷农村，有的农民甚至将墓地用于复垦，然后把增减挂钩指标卖到经济发达市区；一些少数民族地区将具有民族特色的祖宅用于复垦，然后将手里的指标进行出让……这些地区的耕地是多了，农民的日子是富裕了，但农村的特色文化、农村的精神食粮却消失了。同样，农民虽住上了楼房，但教育、医疗等配套设施并没有跟上，城镇化建设并没有真正落到实处。”国土部一位内部人士告诉记者要反对“广复垦广建设”。

　　这样的局面也容易造成城市土地的浪费，“按照国土部的规定，必须在三年之内偿还购买指标金，如果三年后还不上，土地又被占了，那么这其中的成本谁来兜底？是农民自身，还是政府？”上述国土部人士不无疑虑地问道。他一再强调，地方政府在执行中需要认真考虑增减挂钩指标的付款方式，否则最后将得不偿失。