范剑平新型城镇化面临的利益调整两大挑战和对策

新型城镇化是一个促进经济社会更加协调发展的过程，更是一个城乡各方面利益关系大调整的过程。新型城镇化面临两大挑战，第一个挑战是如何实现已进城农民工平稳有序的市民化，第二个挑战是如何统筹城乡发展对人口和劳动力的需求。

新型城镇化到底让谁成为其中最大的受益者，这是新型城镇化和过去两个阶段城镇化最本质的不同。无论是进城还是留在农村，农民都应该成为最大的受益者。如果我们能够把以人为本具体化到城镇化以农民为本，以新市民和新农民的利益为本，那么我们新型城镇化一定会取得成功。

一、如何实现已进城农民工平稳有序的市民化

由于历史的原因，我国工业化先行，城镇化滞后，到如今二者之间的差距有多大呢？2012年末，我国城镇人口占总人口比重达到52.57%，比上年末提高1.30个百分点。全国人户分离半年以上人口2.79亿人，比上年末增加789万人。其中流动人口为2.36亿人，比上年末增加669万人，占总人口比重17.43%，可见城镇化率有17个百分点为“中国特色”城镇化，这部分人已经成为工业化不可或缺的有生力量，却没有在城镇中取得户口和社会福利。

现行的将人口一出生就分为农业人口和非农业人口的户籍制度受到越来越多的进城农民的质疑。因为很明显，虽然城市里同工同酬，大家都依法纳税，但是城市户口的人就可以从社会保障体系里面得到回报，而农民工即便比你城里有些人交税交得多，也无法享受这套社会保障体系，这种不公正也反过来阻碍了我们城镇化的进一步发展。经济上接纳，社会福利上排斥，已经开始阻碍我国城镇化继续健康发展。这17个百分点是我们的潜力，也是我们进一步推进城镇化的动力。这是一把双刃剑，处理好了可以成为有利的因素，从而推动经济进一步快速发展，但是处理不好，就有可能引起社会不稳定、甚至动乱，所以在这样一个新的历史时刻，党中央、国务院提出新型城镇化的概念，应该说是在审时度势以后，认为我们城镇化不能再按照原来的模式继续向前发展，要在城镇化模式上继续创新。

现在，大家别光想着城镇化对经济利好的这一面，好多人想着可以带来房地产的发展。必须看到，那种城镇化模式遗留下的需要偿还的历史欠账很多。因此，挑战在于偿还历史欠账的成本和市民化过程的收益两者之间存在的很大的不确定性，能否处理好这两者的关系对地方政府是一个难题。

我发现，有好多地方官员的思维转不过来，他们习惯性地考虑，每一个农民工市民化要花多少钱。这种算法本身就隐含着一个不全面、不科学的惯性思维。设想一下，为什么你总是觉得是给农民工额外花钱呢。他在城市里面和现有的城市居民同工同酬，同样交税款。结果，有城镇户口的，你觉得该给他付出社会保障支出，天经地义，那么凭什么给农民工花的钱是额外花的呢？这是过去不合理的制度才造成的，你只利用人家劳动力的好处，现在该付出而且必须付出，这是城市化的合理成本，你不能够拒绝。所以这个思维一定要转过来，如果还带着这种思维来算账，我认为，这就是未来矛盾的隐患，会引起很多人的不满，并可能产生社会问题。

新型城镇化到底让谁成为其中最大的受益者，这是我们和前面两个阶段城镇化最本质的不同。无论是进城还是留在农村，农民都应该成为最大的受益者，就是说整个城镇化过程中这个蛋糕大家都可以从中获利，但是你一定首先让农民成为最大的获益者，大家才能跟着来获益。这是我们跟过去两个阶段可能最大的不同。如果我们能够把以人为本具体化到城镇化以农民为本，以新市民和新农民的利益为本，那么我们新型城镇化一定会取得成功。

在城镇化的投入问题上应当做一些中央与地方的事权调整。中央和地方的财权、事权相匹配的财政体制改革，需要进一步深化的空间非常大。原则应该是，地方政府也好，中央政府也好，都不要当城镇化过程中利益的受益者，政府更多的应扮演服务者的角色，这样问题就好办了。如果都打自己的小算盘，那这件事就扯皮扯不完了，所以我强调大家观念要转变。别再去算一个农民变成市民要花多少钱，这个算法本身就不公平。中央要下决心充实地方基层财力，让基层有实力去承担扩大了的事权。

建国60多年来，我国农民用低价农产品、低成本劳动力甚至低价土地长期支持工业化、城市化发展，到了今天，我国需要城市反哺农村、工业反哺农业了，从各级政府、国有企业和城市各类单位难道不应该掏点钱适当回报农民吗？尽管不要求这个回报一蹴而就，但是各级财政在财力可负担的情况下应该向农民倾斜，还历史欠账，而且速度越快越好，只有达成这样的共识才能够有一个解决问题的基本态度。

二、如何统筹城乡发展对人口和劳动力的需求

人口红利没有到拐点之前，农村中有大量的剩余劳动力，从农村转移剩余劳动力几乎没有机会成本，农村劳动力闲着也是闲着，进城打工就会增加整体国民经济效率，这是前两个阶段的特征。但是从今往后的情境变了，2012年我国15—59岁劳动年龄人口减少了345万，也就是说下一个阶段，我们再从农村往城市转移劳动力时，就有机会成本了，存在着城市和农村争夺劳动力的情况。在这种情况下，我们不能说城市化率提高得越快越好。一味地想提高城镇化率的速度，将来必定后方失火，导致粮食安全不能保证。

现在，已经出现的一部分地区村庄空心化现象。如果农村都是一些老人在种田，将来很多农田会因为比较利益的原因被撂荒。如果过快从农村中转移出去太多的人口，我们吃粮的人口越来越多，而种粮的人口越来越少，这会引起我们整个国民经济新的结构失调。因此，第二大挑战不比第一大挑战小，如何既要保证农业保有必要的青壮年劳动力，同时又能够继续转移剩余劳动力，这里面就涉及城乡之间比较收益的关系。过去我们城乡收入差距超过3倍以上，进城打工无论如何都比在农村中收益要高。如果我们长期保持这样一种状态，不试图去缩小城乡的差距，人都进城了，那么谁来种这18亿亩耕地，这是新型城镇化在这个阶段面临的巨大挑战。

社会主义新农村建设和新型城镇化，两者应并行不悖，通过统筹城乡发展，缩小城乡差距，才能够让未来的发展取得动态平衡。在新农村建设上，过去我们投入不足。未来新农村建设必须要让农民中的一部分青壮年劳力愿意留下来，成为农业现代化的主力军。这就要求我们创造条件，让留在农村的劳动力看到城乡差距逐步缩小的前景，他们在农村种粮也好，养猪也好，其收益是和在城市里面打工相比差距不太大的，这样他才能安心留在在农村。农村中的各种为民生服务的基础设施建设要逐步改善，让农村居民的生活环境和享受的公共服务越来越完善。

十八大报告中提到的新“四化”中，农业现代化仍然是非常重要的命题。我们只有通过农业现代化才能进一步解放农村劳动力，通过制度变革让农业由原来的一家一户的小农生产转变成规模化、企业化的大生产，才有可能让我们的农业进一步发展，提高土地生产率，提高规模经济效率，才能够支撑我们新型城镇化继续向前。

现在我们农村的基本生产方式是以家庭为单位，它既是一个生活单位，也是生产单位，但不是一个企业、不是一个法人，这对于我们农业现代化是非常不利的。这种一家一户的生产单元与城市现代化要素很难对接，包括金融、流通、管理和科技在内的很多现代化要素很难用于改造传统农业。比如现代金融企业，不可能高成本地给不是企业法人的农户去提供全面的金融服务。只有将农业生产企业化，就可以按企业操作贷款的模式放贷。必须要实现农业现代化，农业生产、流通和管理也要走企业化、规模化道路，可以借鉴日本、韩国、台湾的经验把农民组织起来，组织起来的原则就是要比不组织起来效率更高、能够赚更多的钱，减少自然波动、自然风险带来的收益波动，大大提高农业生产的稳定性。

要启动农村新一轮基础设施建设。我们过去在农村的投入往往是搞农田基本建设和水利建设，投了大量的钱。这都是为生产服务的，但是我们在真正为农民生活服务的方面投入却很少。我国的经济结构正在从外向型转向内需型，未来不仅要继续建设为生产服务基础设施，更要启动为生活服务、为民生服务、为消费服务的基础设施建设，而且将农村基础设施作为重点之一。最近几年我们开始在农村教育、医疗上进行投入，但是如果我们设想一下，农村人口适当集中居住，在农村小城镇上对安全饮用水、电、宽带以及其他城市居民能够享受到的各种生活便利化的基础设施都有巨大的需求。这些基础设施建设本身应该有微利，政府完全不用自己掏钱做，而是更多的做规划，充分利用好正在寻找投资出路的社会资金，让水务、电力和通讯部门来具体实施。 这就要求改变投融资体系，从过去政府大包大揽的模式转变为政府与社会资本能力合作的新模式。除了纯公益行动项目仍需要政府来当主角外，凡是未来可能创造收益、具有盈利前景的基础设施建设项目，政府就应该退出。