出租车不是公共交通 更不是公共服务

陈宪 （上海交通大学经济学院执行院长、EMBA课程教授）

在讨论出租车问题时，有人经常以出租车是公共交通的组成部分，是城市的公共服务或公共资源说事，这是一个天大的误解。城市的公共交通体系是指地下铁道、轻轨列车、电车和公共汽车，以及停车场、道路和桥梁等。出租车和私家车一样，是城市公共交通的一种补充，本质上是私人交通，并不属于公共交通体系。

出租车是公用事业，但公用事业并非就是公共服务业。所谓公用事业，是指具有各企业、事业单位和居民共享特征的，服务于城市生产、流通和居民生活的各项事业的总称，城市基础设施或市政服务通常属于公用事业。尽管我国大部分城市公用事业由国家或城市财政投资兴办，但改革开放以来，公用事业的收费标准逐步在价值规律、供求关系的支配和作用下形成，政府也采取了必要干预，比如补贴和价格规制。显然，政府对公用事业的补贴应该惠及最广大人民群众，例如，补贴公共汽车是比较常见的，也很好理解。以往，中国大部分城市政府都程度不一地补贴过出租车，尤其是在油价上涨较快的时候。不过，已有城市政府，如上海市政府，已经认识到给予出租车补贴是不妥的，进而表示今后将不再进行该项补贴。

我们认为，推进出租车行业改革，首先要为它定性：出租车是私人交通，是公共交通的补充；出租车是公用事业的组成部分，但不是公共交通的组成部分。基于这一定性，就不难发现，我们应该为出租车行业选择什么样的管制模式和经营模式。

出租车管制模式主要有两种：第一，控制和管理经营主体，只有具有出租车经营权的主体才可以经营出租车业务，相应地，其所属车辆具有出租车经营权。第二，控制和管理出租车的经营权，只有取得车辆经营权，并经工商登记后，方可经营出租车业务。前者简称为主体管制模式，后者简称为车辆管制模式。目前，中国的大城市基本实行主体管制模式。目前广遭诟病的“份子钱”，就源于主体管制模式下的特许经营权。出租车公司之所以可以向司机收取“份子钱”，就是因为公司获得了政府无偿提供的特许经营权。现在的问题是，“份子钱”的决定既不是司机或工会与公司谈判的结果，也没有受到有关部门足够的规制，而基本是公司单方面决定，且透明度不高。在这样的主体管制模式下，不仅形成了事实上的政企不分关系，而且，严重扭曲政府、公司、司机和乘客之间的经济利益关系。

出租车的定性和分散经营的特点，以及现有经验表明，车辆管制模式优于主体管制模式，其主要优点在于，能够形成多元化、竞争性的经营模式。从世界各国的情况看，实施数量许可管制的常用办法，是政府公开和直接拍卖特许权。我国《行政许可法》第53条也规定，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式实施特许。由于没有引入公开竞争的方式，主体管制模式无论与市场原则，还是与法理原则，都是格格不入的。因此，要建立符合市场经济规律、有利于保护财产权利和经济自由的出租车车辆管制模式。我们的基本主张是，向个人和公司公开拍卖出租车牌照，在此基础上，引入多种经营模式，可采取公司制、个体工商户和社会企业等多种形式，并由这些组织和司机们自发建立地域性的行业组织，让它们在市场监管和行业管理方面发挥积极有效的作用。毋庸讳言，基于这会触动现有利益格局，但是，如果这一方向是对的，我们就必须达成改革共识，坚持务期必成。

(21世纪经济报道)