利益重构考验户籍改革

　　十八大报告指出，要“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化”。可见，新型城镇化的关键是“人的城镇化”，而“人的城镇化”将始于户籍制度改革。
　　2010年，国务院就将户籍改革列入了重点改革任务之中，但到目前为止，户籍制度改革成效并不明显。3月30日，在上海召开的“2013年中国城镇化高层国际论坛”上，数位专家就新型城镇化框架下，户籍制度改革该如何推进、需要突破的难点进行了深入讨论。
　　制度改革迫在眉睫
　　中国现有的户籍制度是计划经济时代二元社会的基础，即通过户籍制度减少人的流动，从而异化为身份社会。改革后的市场经济时代，户籍制度被迫松动，农民可以自由进入城市做廉价劳动力，仍不能享受城市的公共服务。
　　过去十年，约2亿农民工进城工作，但由于户籍制度的原因，他们不被城市接纳。“户籍制度是所有福利歧视制度的根源。在一个国家范围内，这种公民的歧视只有中国。”燕京华侨大学校长华生表示。
　　“农民工对于所在的城市是有贡献的。”世界银行中国区首席经济学家Chorching GOH认为，现在整体制度框架以及激励措施的架构还没有很好地让当地政府把农民工视为贡献的来源。
　　在Chorching GOH看来，在城镇化过程当中，必须要确保社会福利的纬度是可以均等的。一些最基本的社会服务，必须要在不同地理区域之间得到均衡平等的分布。
　　“现在要研究的是我们的基本政策。比如土地制度，建设指标怎么分?只管土地指标，不管人口指标吗?谁都要指标，指标就是钱。怎么把每年的土地分配指标和人口户籍化的指标相结合，这比什么都管用。”华生说，“过去的问题是总讲空话，从来不和真正的利益制度变革挂钩。”
　　华生认为，现在的问题是没有体制机制的转变。如果不变，所有人的行为就是老行为，就是不断地去卖别人的地，办自己的事，不管农民工和外来人口的死活。所以根本问题是在于上层制度的设计。
　　国务院研究室副主任黄守宏指出，城镇化、特别是户籍制度改革的问题，是错综复杂的世界级难题。因为在中国的户籍制度上，一个户口本承受了很多社会矛盾和问题。无论是区域之间的差距，城乡之间的差距，还是社会公平正义的实现，都在上面反映出来。
　　“利益排斥”困局
　　“为什么城镇间的人口流动受到排挤呢?”这个问题直接反映了户籍制度改革的复杂性和难点。
　　“就是因为城市之间服务水平存在差异，进行户改时，一定会导致本地居民利益下降。”国家发改委城市中心主任李铁表示。
　　首都创业集团董事长刘晓光也认为：“我们的户籍制度不是一个简单的符号，还有很多管理的问题。这个问题涉及到资金从哪里来，输出省和输入省之间的关系，还有既有居民和外来居民核心利益之争。”
　　李铁举例说，上海有900万外来人口，北京有800万左右的外来人口，占到城市人口的40%，对于中国的一个城市，要解决户籍，同时要解决含在户籍上的公共福利，意味着政府的支出一定会向这方面倾斜，会使原来的居民福利受到很大的影响。
　　“经过这些年，中国的城市已俨然成为了一个行政区划当中的孤岛，公共福利的孤岛。一直以来，关系的界定都是城乡关系，城市和农村的关系。现在这种二元制度已经发生了演变，城市和城市之间、高等级城市之间的公共福利差距非常大。” 李铁表示。
　　“三十年以来形成的服务体系垄断化了，导致了一个地区的居民对于公共服务福利的垄断，对外来人口已经形成了严重的利益排斥，这种排斥成为反对户改最大的借口和难点。”李铁说。
　　国家承担改革成本
　　确实，在城镇化过程中，大城市面临更多问题。
　　刘晓光在谈到外来人口迁入时，提到有三个问题需要解决。第一个问题是关于法律的问题。将来户籍的取消和具体的做法，在法律上到底是怎么介入，怎么保护。第二个问题，像北京上海这样的特大城市，要是放开可能不是一千万人，而是两三千万人。这部分人群的水、电、气、交通是城市无法承受的。第三，这笔支出是从来源地支出呢?还是由中央特别财政支出呢?这要有一个具体的路径。
　　“我们原来算过一笔账，多承担一个人的基础设施公共事业费用，一年的数额就不小。从经济角度来说，涉及到很复杂的问题。对于特大城市应该有特别的财政支出，就像纽约一样。”刘晓光认为，如果说经济上的问题解决不了，户籍改革就是一个空洞的问题。因此，需要给出一个具体的路径和经济上的解决办法。
　　对此，黄守宏认为，人口越来越集中，农民工越来越集中，农民工的市民化，涉及到大量的成本，这个成本需要国家来承担。同时，在改革当中还涉及到既有制度的调整。比如说高考制度。“如果说这些制度不调整，农民工的城镇化也好，人口的城镇化也好是很难推进下去的。”
　　Chorching GOH则强调，中国政府要对权重进行重新标定，包括一些行政举措，比如结合市场力量，进行更好的福利分配。借助市场力量，帮助政府做一些其应该承担的工作。