深圳“土改”破解国有土地二元分化难题

　　卢丽涛

　　对于深圳市宝安区沙井街道一间面积五六百平方米、已关停1年多制衣厂脚下的集体土地而言，前不久深圳市所试水的集体土地入市“土改”，的确是个福音，但它未必适用于建在集体土地上的小产权房。

　　上述厂房一名股东对《第一财经日报》记者说，因经营困难难以为继，2011年这家港资制衣厂关停，就在附近工业区内，另一家电子厂房租也只有35元/平方米，土地利用效率极低。

　　而按照1月18日深圳市为优化资源配置、促进产业升级发布的“1+6”文件，上述原村集体经济组织继受单位合法工业用地（原土地权属归属于农村集体的乡镇企业或村办企业，经过村和乡镇批准后的建设用地）可申请进入市场流通，五六百平方米的土地，价值可在市场中重新评估。

　　据本报记者了解，因涉及原本不能进入市场的集体土地流通，深圳此次试水，也被称为“二次土改”。

　　然而，深圳市规划国土委（下称“规土委”）相关人士说，此次主要是针对农村城市化过程中存在“部分土地权益有争议，政府拿不回，集体用不了”的历史遗留问题，以及部分深圳原农村集体经济组织继受单位将土地用于低端厂房建设、廉价出租的现状。

　　这也是目前深圳宝安区、龙岗区等以厂房出租经济发展起来的深圳原关外地区，在经济下行压力下，传统租金分红模式难以为继的现状。而对于目前价格已普涨的小产权房，上述规土委人士说，此次深圳土地新政策与小产权房无关。

　　“二次土改”背后

　　本报记者获得的一份深圳市土地管理制度改革工作汇报显示，深圳市之所以试水“二次土改”，与深圳市土地利用现状有关。

　　上述汇报指出，深圳土地利用模式以新增土地为主，难以支撑经济发展方式转变。2011年～2020年，深圳新增建设用地规模指标仅为59平方公里。如不开展建设用地清退，按近几年的新增建设用地规模推算，仅够支撑3年左右。

　　剩余可建设用地则分布零散，面积不足1000平方米畸零地块占57％，且多分布在山边、海边、路边，这也使得深圳迫切需要成片大规模的、高品质的土地来支撑经济发展方式转变，大量低利用率土地需要释放。

　　汇报亦指出，目前深圳土地管理呈现二元化特征，尽管经1992年原特区内统征和2004年原特区外城市化转地，深圳土地已全部国有，但由于历史原因，原农村集体土地产生了大量历史遗留问题和违法违章现象，难以明晰产权。

　　统计显示，深圳市1992平方公里市域范围内，原农村集体经济组织共占用393.25平方公里土地，其中仅约95平方公里为合法用地，涉及历史遗留问题和违法违章建筑的土地达295平方公里。

　　此外，深圳面临着土地资源配置机制不健全的问题，汇报显示，目前深圳市土地市场配置机制为了适应国家加强和改善对土地市场的宏观调控和服务监管而建立，对城市层面产业转型升级支撑相对不足。

　　也是因此，深圳市规土委参与制定了《深圳市完善产业用地供应机制拓展产业用地空间办法（试行）》（下称《试行办法》）。

　　这也是“1+6”文件中的附属文件之一。而其余6份文件，则包括主文件《深圳市人民政府关于优化空间资源配置促进产业转型升级的意见》，及其余附属文件《创新性产业用房管理办法》、《地价管理办法》、《限制土地处理办法》、《工业楼宇转让管理办法》、《产业配套住房管理的指导意见》。

　　深圳市规土委主任王幼鹏解读称，上述《试行办法》有两个核心，一是搭建产业空间供需公开透明的服务平台；二是原农村集体经济组织继受单位合法工业用地可申请进入市场流通。

　　根据《试行办法》，鉴于深圳市土地主管部门和企业的沟通，可通过产业用地供需服务平台完成——土地管理部门每季度公布产业用地区位、规模等，企业充分了解平台的信息后，可提交用地申请，而非以往需向不同部门提出申请。

　　深圳市常务副市长吕锐锋解释说，深圳城市化之后，社区股份制公司手上有很多资源，有些是政府通过城市化有关政策或者通过征地返还的政策为其办了手续。但也有相当多的是未征未转，土地还在村集体手中。

　　过去由于资源很多，社区集体盖一些低档的厂房或做一些低水平的合作，或者把土地租给厂商，有些社区的厂房现在竟然租金只有几元/平方米，而且建得早，水平不高，环境不配套，现在看来这是一种低水平的发展。

　　吕锐锋表示，深圳想就此搭建一些平台，引导“地主”和“资本家”合作，最终“地主”也可以通过和产业合作来持有股份、参与到更高优的产业中，这样来促进土地利用价值、促进股份公司产业转型升级，提高社区居民的富裕程度。

　　王幼鹏说，原农村集体经济组织继受单位实际占用的符合城市规划的产业用地，在厘清土地经济利益关系，完成青苗、建筑物及附着物的清理、补偿和拆除后，可申请以挂牌方式公开出(转)让土地使用权。

　　而对于流转入市后的集体土地溢价收益，政府在利益分配上也有较大变化。

　　在收益分配方式上，《试行办法》显示，有两种选择方式：一、所得收益50%纳入市国土基金，50%归原农村集体经济组织继受单位；二、所得收益70%纳入市国土基金，30%归原农村集体经济组织继受单位，并可持有不超过总建筑面积20%的物业用于产业配套。

　　中国国际经济交流中心研究部副研究员马庆斌对“二次土改”评价说，深圳的突破是实现了真正的同地同价同权，第二个突破则是增值收益的分配问题，这也是最近几年矛盾特别多的一个点。

　　下一步关键是确权

　　深圳综合开发研究院宏观经济研究中心主任刘宪法对本报记者表示，深圳推出的政策意在化解深圳“名义上”国有，实际上呈现二元化特征的问题。2004年，原特区外龙岗、宝安等地集体土地收归国有，但实际上没有办征地手续就收地了，很多土地继续由集体支配，有一些土地要么空着要么违建。

　　刘宪法认为，深圳土改新政有较大突破的是，集体合法产业用地使用权可以直接申请入市交易。

　　此前，集体合法土地进入市场前，必须要经过招、拍、挂程序变为国有化的“熟地”，而征地款也比后来挂牌拍卖的价格低很多，土地所有者无法共享土地流入市场溢价收益，而按照目前的两种收益方式，一定程度上，村集体可共享此收益。

　　深圳都会城市研究院院长高海燕表示，原村集体合法产业用地可入市交易，扩大了深圳市场土地来源，可能会提高原村组织持有土地营运效能，同时给民营资本带来了新机会。

　　到底哪些土地属于历史遗留问题的范畴？一位社区物业管理公司总经理对本报记者举例说，比如有些土地属于某村，但收归国有前被一些单位征用了，一直没有开发，这样的土地可以申请挂牌出让。

　　另一位社区股份制公司负责人对本报记者表示，这还要进一步看政策的细则如何规定，如果工业厂房用地入市流通需要补地价，村集体不能承担，就宁可放着，如果不用补地价，可以考虑申请入市流通，以增加市场对地块的认可。

　　当然，对于一些产业用地，村集体也可以通过城市更新改造改成酒店或商住，但手续和程序都较繁杂。

　　事实上，深圳面临另一个更大的历史遗留问题——原农村集体经济组织建造的不合法、不规范的统建楼、村民超建和加建的农民房，以及开发商在原村集体用地上，未经合法报建手续而建设并出售的房屋，这也被称为小产权房。

　　根据2008年建筑普查数据，深圳建筑物总量61.53万栋，总建筑面积7.52亿平方米。其中未办任何审批手续的建筑共2.93亿平方米，占39%，主要便集中在村原集体土地上。

　　此前便有媒体报道称，在深圳边陲的新羌社区，11平方公里的土地上就有公示地块、非收地块、军事用地、未做方案地块等9种地权属性，复杂性远远超出主管部门的预期，这也是深圳原村集体土地的现实代表。

　　此前，多位专家对本报记者表示，深圳土地改革取得更大进展的前提都是原农村集体土地的确权问题，但因违建其数量庞大、利益错综复杂，清理和确权都面临极大困难，但接下来如何推动，仍需要推出更具突破性的土改政策。

　　而一直对深圳土地改革保持关注的北京大学中国经济研究中心主任周其仁撰文称，解决土地问题的核心是如何在各种利益当中找到平衡的机制。

　　周其仁表示，从目前的产权结构上来看，需要为所有权已经属于国有的土地上原住民的使用权、收益权搭建一个交易市场进行流转。

　　这个平台要运转，有几种选择：第一，在市场原则之下进行赔偿，为此不妨允许农民的土地权按市场价进行交易，同时以税收方式对增值收益进行二次分配；第二，目前在北京、深圳等大城市周边难免有不少农民并不愿意转让土地，既如此，在符合现有城市规划的前提下，为何不能让他当业主发展城市？

　　“只要设计、规划等满足公共管理的所有条件都能达到，不妨允许原住民长期享有其土地权利，剩下的问题就是政府如何通过征税来实现收益分享。”周其仁文中说。