对“383”方案的解读

　　近日,多家媒体披露了国务院发展研究中心提出的《新一轮改革的基本思路和行动方案》(简称为“383”方案)。该方案引发市场关注。该方案释放了哪些改革信息?我们对“383”方案进行详细解读后认为,该方案凝聚了社会共识,有望逐步推进。

　　1.国研中心改革方案框架

　　从国研中心改革方案来看,它凝聚了广泛的社会共识,最终提出了“三位一体”思路、八个重点领域和三大改革突破口的“383”改革方案,目标是建立富有活力、创新导向、包容有序、法治保障的社会主义市场经济体制。

　　“三位一体”改革思路关键是正确处理政府和市场的关系:

　　完善市场体系,重点是深化基础产业领域和土地、劳动力、资本等生产要素市场的改革,使市场更大范围、更为有效地发挥资源配置的基础性作用。它涉及基础产业、金融、财税、土地等多个领域改革

　　转变政府职能,重点是减少审批,理顺事权,提高透明度,促进财税体制的重要转型,使政府能够更好地提供公共产品,维护社会公平正义。它涉及行政管理体制等领域改革。

　　创新企业体制,重点是放宽准入、鼓励竞争,营造各类企业平等使用生产要素和创新资源的外部环境,使企业由主要依托低成本要素组合优势,转向更多地依托转型升级、创新驱动。它与行政管理体制、财税体制等领域改革密切相关。

　　“383”改革按照改革的增长效应、紧迫程度、不确定和复杂性,指出了三个改革突破口:

　　放开准入、加强竞争为最容易的突破口,涉及基础产业、对外开放、创新、金融、政府职能转换等;深化社保体制、设立国民基础社会保障包为中等难度突破口,涉及到财税、国有资产、政府职能转化等;深化土地制度改革为最难的突破口。

　　2.对改革方案的详细解读

　　政府高层和专家智囊在各种场合中时常会对未来改革进行展望,因而国研中心“383”改革方案中的大部分内容中已被市场所知。以下我们对该方案八大重点领域中的前五项进行详细解读,以让大家更清晰地了解改革的路线图。

　　2.1行政管理体制:尚存难点

　　国研中心提出的行政管理体制改革的措施,正在如火如荼地进行,其主要方向是职能转变和简政放权。

　　今年3月14日,全国人大通过了国务院机构改革和职能转变方案,推出了6个方面的机构改革措施,实现了铁道部的政企分开,以及卫生、文化、食品、能源领域管理的整合,力图转变政府职能。

　　新政府已经进行了4次集中的简政放权,力度和速度均远超历史,主要涉及基建、文化、卫生、能源等领域审批等。此外8月16日国务院常务会议提出将在上海自贸区探索“负面清单管理”,亦即法律不禁止的均允许实施,成为简政放权重大创新。

　　国研中心提出的行政管理体制改革方案中,难度较高的主要是提高政府运行透明度和完善公职人员薪酬体系,其中的官员财产公开等均未推进,是行政管理体制改革的难点。

　　2.2基础产业改革:任重道远

　　基础产业领域改革和价格改革密不可分。我国价格改革已取得重要进展,绝大多数商品和服务价格已由市场决定。但在能源资源、公共事业、环保收费等基础产业领域,价格扭曲的问题仍比较突出,并是粗放式经济模式罪魁祸首之一。

　　基础产业领域改革可以打破垄断,促进资源的有效配置,提高经济的生产效率。各子领域的改革按进展程度由高到低排序为“电信、石油天然气、电力、铁路”,按难易程度由易到难排序也是“电信、石油天然气、电力、铁路”,最难啃的骨头是铁路和电力。深层次改革最终仍得通过打破垄断,促进竞争来完成。基础产业领域的改革难度颇高,任重道远。

　　2.3土地制度改革:循序推进

　　国研中心提出的土地制度改革措施,前三条为“提供平等保护土地产权的制度基础设施。构建平等进入、公平交易的土地市场。建立公平共享的土地增值收益分配制度”,它们涉及到土地改革的核心――提高土地使用效率和实现土地收益的合理分配。而后三条“土地财产税、国有土地资产经营和土地融资、土地管理体制”更多的是具体制度建设。

　　国研中心土改方案的路线图和时间表并不是太清晰,我们在相关报告中进行了详细论述,核心内容如下:

　　农地确权是土地流转的基础,它的进度将决定农地流转的空间和未来。农地所有权的确权工作已基本完成。经营性用地和公益性用地使用权确权在14年前应能基本完成。宅基地确权稍晚,15年应能基本完成。农用地承包经营权确权难度最大,今年才大规模全国铺开,预计到16年基本完成。

　　土地流转分类推进:农用地承包经营权流转将步入快车道。农用地承包经营权确权大规模全国推进加上土地信托等流转模式创新,预计未来几年流转率将大大提升。经营性建设用地流转全国铺开尚需时日,缘于中央对此态度较为谨慎,可能要在16年才会全国铺开。非经营性建设用地的流转政策仍非常保守。

　　农村土地交易市场化将有助于破解城乡二元土地制度。土地增值收益分配将倾向于农民:一是通过修改政策法规,大幅提高征收补偿标准。二是逐渐缩小征地规模,通过加快农业土地流转来维护农民权益。

　　2.4金融体制改革:市场化配置资源

　　国研中心提出的金融体制改革并未太多新意,大体的内容市场先前已经了解了。我们在9月就已详细介绍了金融改革的逻辑,核心内容如下:

　　金融改革归根到底要实现金融资源市场化,解决供给和需求存在的错配关系,让最有活力的市场主体获得资金。未来改革主要是两个大方向:利率汇率市场化与资本项目开放,以及建立多层次资本市场。

　　利率汇率市场化的核心是提高银行配置金融资源的效率。利率市场化,短期来看,大额存单和存款保险制度料将先行一步,之后逐步放开小额、短期存款利率上限,最终完全放开存款利率管制。汇率市场化,短期内进一步扩大人民币汇率浮动区间,中期会推进人民币中间价形成机制改革。资本项目开放方面,短期放开具有真实贸易背景的直接投资管制,中期放开商业信贷管制,最后,先开放流入后开放流出,放开房地产、股票等投资管制。

　　多层次资本市场建设的核心是提高非银行配置金融资源的效率,途径有三:一是发展非银行金融机构,包括保险、券商、信托、期货、基金、PE等;二是发展信贷以外直接融资市场,包括股票、债券、资产证券化等;三是发展民营金融机构。

　　股票市场发展的重心将转移至创业板以及场外市场,逐渐形成“正金字塔”结构:短期推进新股发行制度改革,进行优先股试点和新三板、OTC市场扩容等;中期完善新三板做市商和转板制度,正式推行优先股制度;长期来看,会推出国际板,新股发行采取注册制。

　　多层次资本市场建设还会提升债券市场的广度和深度,发展衍生品和并购市场,对金融机构也会放开准入以促进多元化。其中的亮点是推出地方政府债和市政债,推广资产证券化以及很多民营银行的设立。

　　2.5财税体制改革:上收事权

　　国研中心的财税体制改革方案和预期一样,不是推倒重来而是修补完善,主要涉及中央地方的财权和事权重新划分、财政支出结构、税制改革和化解地方债务问题等几方面。较有新意之处是具体提出“把基础养老金、司法体系、食品药品安全、边防、海域、跨地区流域管理等划为中央事权”,还提出要实施“国民基础社会保障包”制度。

　　我们详细探讨了财税改革的逻辑及影响,核心内容如下:

　　上收事权解决财权事权不匹配。过去地方政府事权无限,而财权又有限,主要靠营业税收入。未来中央会将司法、食品药品、环保、卫生等领域的部分职能上交中央政府。

　　优化财政支出结构。中央财政支出已更倾向于民生领域,并引导地方支出结构变化。未来财政收入增速将放缓,在民生领域支出压力上升,将压缩传统基建和行政开支。

　　税制改革将培育新的地方主体税种,加强房产税和消费税建设。先扩大房产税试点,逐步全国推广。国内消费税转化为地方税。加快资源税改革并开征环境税。

　　摸清底细、抑制扩张、堵歪门、开正道,化解地方债务问题。审计署已开展了全国地方政府债务审计,未来中央将增加为地方代发债券规模或将平台债变身市政债,并压缩地方表外融资。中长期会推动各地编制资产负债表,建立债务风险预警机制。

　　2.6其它领域:国有资产、创新、涉外经济

　　国资改革提出以国有资产资本化为重点,参照新加坡淡马锡资产管理公司模式,建立和完善出资人制度和职业经理人制度。

　　促进创新和绿色发展以改进竞争环境和激励机制为重点。该领域改革实际上是和行政管理体制改革等密切相关,减少政府直接干预,更多地发挥市场作用是改革的核心。另外,国研中心提出建立减排合作机制和排污权交易制度,提高环境补偿标准,修改相关法律等生态环保促进机制。

　　涉外经济体制改革以服务业开放为重点。其中值得关注的是推动能源电信金融等基础行业和文化教育医疗卫生等服务业领域开放,其它则是外资审批、对外投资和外贸体制改革。中国(上海)自由贸易区是涉外经济体制改革重要实践窗口。

　　改革的时间表

　　改革的时间表往往是市场最为关注的内容。中国的经济改革一向不是“休克疗法”而是渐进的过程。容易的、风险小的改革先行,复杂的、风险大的改革殿后。因此,我们将各领域改革按难易复杂程度和风险大小进行划分,按时间先后顺序梳理出短期、中期和长期推进的改革项目。短期、中期和长期分别指预计2014年前、2017年前和2018年后本届政府第二个任期时才可能推行的改革。