城投债发行有限放权 预审指南起草完毕

作者 张向东

    国家发改委正在酝酿一份指导地方发改委对企业发债申请如何预审的指南文件，目前已经起草完毕，正在进行最后的修订。这份文件下发后，将意味着，包括城投债在内的中国企业债审批权正式被部分下放给地方发改委。
    国家发改委8月底发布了《关于进一步改进企业债券发行工作的通知》（以下简称“通知”），这份文件宣布将全国企业债券的预审权委托给省级发改委。对于发债企业和地方政府部门来说，预审环节至关重要。一旦通过预审，剩下的环节只是国家发改委征求内部相关司局和国务院相关部委的意见。
    国家发改委相关司局的官员对经济观察报强调说，“此次只是将预审权委托给地方发改委，国家发改委仍保留最终的审核权。这样做一是为了精简行政审批，二是为了能更好地促进企业债券市场的发展。” 
    不过，在地方发改委看来，此举无疑会促进企业债的发行速度和规模。城投公司对这样的权利下放更是欣喜。湖北襄阳建投人士说，“好事一桩。这会让地方在合理控制债务风险的前提下，更好地根据实际需要，加快融资平台公司的发债节奏和力度”。
争议预审权
    预审，是融资平台公司的发债申请上报国家发改委的第一关。
    由于地方对城投债的热情持续不减、申请量较大、专业财务人员匮乏等原因，通常国家发改委会组织一个主要有券商人员组成的预审委员会，对一段时间内的发债申请进行集中预审。预审委的成员会定期轮换。预审通过后，再由国家发改委先后组织相关司局和相关部委进行会签。最后，由国家发改委向过关企业下发发债申请的批复。
    但在预审之前，城投公司和地方政府部门往往需要等待很长时间。而一旦在预审环节发现问题，申请被退回，企业需要从头再来。湖北长江证券的人士说，各种花费和精力往往都在这个环节产生，“经常有辛辛苦苦加班整理出来的申请材料，被一些莫名其妙的理由退回”。 
    正是因为上述原因，对于城投公司和地方政府来说，预审就显得尤为重要。上述长江证券人士说，退回来的话，就等于以前企业所做的工作、等的时间都白弄了，需要重新准备、重新排队。
    以西部省份陕西省为例。截止到9月2日，陕西省今年一共发行了10只债券，共计119亿。目前尚有榆神能源、陕煤集团（三期）、西安市中小企业集合债等逾135亿元的9只债券还在等待国家发改委的核准。
    陕西省发改委的官员说，“如果按照前九个月的节奏看，基本上是每个月一只。与地方建设发展和资金需求情况相比，有点慢。但是国家发改委负责发债的人员和力量太少了，发债过程中出现排队等待的情况也是属于正常。”
    不过，地方还是很期待预审权下放之后对发债的改观。湖北省发改委的官员对经济观察报说，“至少在地方发改委上报给国家发改委的时候，已经过了预审环节，预审材料已经生效，省去了以前的排队时间。这就可以让企业有一个更好的预判，把工作做在前面。”
    国家发改委8月28日发布的《通知》明确了从预审到审批环节的时间限制。其中省级发改委应于15个工作日内完成预审工作；对属于“加快和简化审核类”的发债申请，国家发改委从接收到审核后上报委领导的时间控制在30个工作日以内，有特定原因最长不超过60个工作日。
    对于“适当控制规模和节奏类”、“从严审核类”的发债申请，国家发改委则继续坚持此前的审批原则，根据外部形势和需要，动态调整受理门槛，合理控制债券规模。
    前述湖北省发改委官员表示，实际上即便是没有明确发文之前，地方发改委也已经为国家发改委承担了大量的预审工作，发文只不过是在程序上进一步予以明确了，同时国家发改委也会更尊重地方的发行意见。
发债料加速
    据悉，目前尚没有一只债券由地方发改委完成预审之后，上报国家发改委。地方发改委、城投公司和券商都还在等待预审权的下一步工作细则。据悉，国家发改委在指导意见下发后，还将对省级发改委进行预审的专业培训，以进一步指导和规范企业债的预审环节。
    与地方政府和城投公司的态度相比，券商的观点略显谨慎。金元证券固定收益部研究主管王晶对经济观察报说，“从审批效率上来讲，下放审批权无疑会起到很大的促进作用。但是目前还看不出这份文件对债券市场有多大的实际效应，因为审批权还在国家发改委。”
    不过王晶也认为，预审权的下放是推动中国债券发行迈向更加透明和市场化的一步。他说，“此前国家发改委已经出台了大量工作和文件，来保证城投债的规范发行，同时防范风险。应该说，未来会进一步走向透明化和公开化，让市场去投票。那些市场不看好的城投债券，即便是侥幸获准发行，市场也不会选择。”王晶透露，最近已经有因为资质不好，尽管获准发债，但由于市场不认可而发不出来的城投债。
    但国家发改委预审权的下放，还是让更多的城投公司看到了希望。国家发改委在今年5月16日启动了对全国城投债的核查风暴，核查内容不仅涉及城投公司2013、2014年到期债券的偿还计划及资金来源安排；是否存在通过信托、资产证券化产品违规集资情况；还涉及抵押担保是否存在一物多押，第三方担保的是否存在互保或连环保等问题。
    核查风暴让中国城投债的发行在过去的两个月间，几乎陷入停滞状态。各地此前上报的城投债大部分也因此暂停批复。目前，国家发发改委已经重启了对城投债的审批，但是大部分此前上报的城投债都由于核查而补交了材料。
    国家发改委此前将全国城投债划分为“加快和简化审核类”、“从严审核类”和“适当控制规模和节奏类”三种类型。“加快和简化审核类”的核心标准包括：地方政府所属区域城投公司申请发行的首只企业债券，且发行人资产负债率低于50%的债券；资产负债率低于30%，信用安排较为完善且主体信用级别在AA+级及以上的无担保债券；以及主体或债券信用等级为AAA级的债券。
    “从严审核类”的主要认定标准为连续发债两次以上且资产负债率高于65%的城投类企业；以及企业信用等级较低、负债率高、债券余额较大或运作不规范、资产不实、偿债措施较弱的公司。
    此番下放预审权，除“加快和简化审核类”被明确了预审的时间表之外，对其他两类的城投债发行申请，国家发改委仍然坚持从严的态度。此外，权利下放的同时，国家发改委对普遍存在发债冲动的省级发改委也提出了诸多要求。
    国家发改委下发的《通知》称，省级发改委负责预审工作后，应建立企业债券综合信用承诺制度，签署企业债券工作信用承诺书，保证经其预审后报送的发债申请材料严格符合各项政策要求，文件材料准确完整，承诺预审工作中出现违约失信问题接受相应处罚。这份承诺书，还需要各省发改委主要负责人签署后加盖公章报送国家发改委。
    国家发改委还称，将定期对各省区市的预审工作质量进行抽查，对预审质量不高的地方加强督促指导，必要时可收回其预审资格。