地方融资平台的法律困局与救赎

　　●地方政府融资平台的产生具有一定的正当性，但已扭曲与异化，面临公司法、预算法、担保法等多重法律困局。

　　●地方政府融资平台的泛滥不只是财政法制度设计缺位、错位与越位的结果，而且是财政分权危机的反映。

　　●治理地方政府融资平台一定要跳出部门法的局限，从权力制约、权利保障和地方自治的宪法视角进行审视，将公共财政、财政分权的理念锲入财政法的内核。

　　在助推地方债务攀高的背后，地方政府融资平台是一个关键性肇因。为了预防地方债务可能演化的危机，必须站在财政宪法学的高度审视地方政府融资平台，厘清其法律困局，寻求其救赎之道。

　　地方政府融资平台面临三重法律困局

　　地方政府融资平台，是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。

　　尽管地方政府融资平台的产生具有一定的正当性，但在资本与权力的纠结下，地方政府融资平台已经走向了扭曲与异化，并面临公司法、预算法、担保法等多重法律困局。

　　地方政府融资平台均是以国有独资公司的组织形式出现，对外宣称是一个独立的法人实体。然而，现实运作中的地方政府融资平台严重背离了公司法人的制度秉性。从财产上看，地方政府多是以土地、股权、税费、国债等作价出资形成平台公司的资本金，这些出资无需履行严格的登记公示程序，平台公司需要在地方政府的直接主导或间接控制下进行投融资，对公司财产没有独立的支配权。从组织上看，绝大多数地方政府融资平台没有建立规范的治理结构，不实行市场化运作，其重要高管职位由地方政府公职人员兼任，体现出强烈的行政管制色彩。从责任上看，平台公司依靠地方政府的信用进行运作，由地方财政直接或间接承担偿债责任，法律责任独立性的缺失使其难以享有独立的法律人格。此外，地方政府融资平台的主要职能是政府融资和承建政府投资项目，具有典型的公益性，与公司追逐营利这一本质属性大相径庭。所以，地方政府融资平台只是借用了公司这一企业组织形式的“外衣”，并不具备商事公司的实质特性。

　　由于地方政府融资平台名义上具有独立法人资格，其债务不会纳入政府债务范围，这使地方政府的显性债务大为降低，从而规避了《预算法》第28条的限制。这对地方政府财政的稳健运行和经济的可持续发展构成了潜在威胁，成为引发财政风险的重要因素。在规范地方债务问题上，《预算法》已形同虚设，亟待改造或重构。

　　按照我国现行法律，国家机关不能成为合同债务的担保人。然而，地方政府已经习惯于为其融资平台公司提供隐形担保，典型方式是出具所谓的“承诺函”、“安慰函”等不具有法律约束力的担保形式，更有一些地方政府通过立法性文件或者特许协议的形式进行担保。此外，在司法实践中，地方政府融资平台经常采用“道路建设车辆通行费收费权”、“土地出让收益经营权”、“市政公用行业不动产收益”、“特许经营权”等作为权利标的进行质押贷款。但由于现行法律法规对这些权利能否作为权利质押的标的未作出相应规范，导致融资平台公司的质押贷款面临较大的制度风险。

　　地方债务的最终化解需要财政宪法学的变革

　　从表面上看，地方政府融资平台的泛滥只是财政法制度设计缺位、错位与越位的结果，但其在实质上是财政分权危机的映射。基于财政与宪法的高度关联，地方债务的最终化解尚需借助于财政宪法学的变革。

　　从法律文本来看，我国现行宪法和既有法律对财政分权未作出规范，作为权力机关的全国人大及其常委会长期以来处于缺席状态，奠定我国现行财政分权格局的《关于实行分税制财政管理体制的决定》仅是国务院颁布的一个连行政法规都算不上的规范性文件，这对于财政法治而言无疑是一个尴尬的事实。

　　考察地方政府融资平台的制度变迁，不难发现中央政府更多地是采取默许而不是打压的态度，尤其是在1997年东南亚金融危机和2008年次贷危机期间，中央政府对地方政府融资平台报以明确支持的态度。而在2010年中国经济出现过热和地方债务风险加剧的背景下，国务院又出台了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》。可以看出，中央政府与地方政府围绕着地方政府融资平台展开的利益博弈并非一种基于宪法的博弈，而属于一种缺乏制度安排条件下的讨价还价。

　　在市场经济条件下，出于“理性经济人”的利益考量，地方政府存在寻求地方自治的天然冲动，当其希望通过改变现行税权分配规则增加地方税收利益而发现困难重重时，创建融资平台公司就成为不得已的选择。而从提高国家能力的角度看，中央政府还将长期强调税权的集中而不会轻易下放权力。这意味着地方政府融资平台将会持久存在，通过地方自治实现财政分权的难度可想而知。

　　地方政府融资平台反映了我国财政分权的制度困境或者说是制度转型的财政困境。规制地方政府融资平台和化解地方政府债务必须打破头痛医头、脚痛医脚的传统思维，根本之道在于引入“财政宪法学”的价值理念与制度规则，从制度转型与法制变革的高度加以解决。由于我国宪法缺乏有关财政制度方面的规定，为保证财政领域法律的统一实施和适应现代财政法治的基本要求，我国宜尽快制定财政基本法，这无疑具有超越财政分权之上的意义。

　　法律治理与结构性变革的路径

　　目前，我国地方政府融资平台的清理规范工作正在全面推进的过程中，但透视国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》等政策性文件，不难发现对地方政府融资平台的治理主要采取的是行政与政策手段。短期内可能会收到明显的效果，但难以从根本上化解地方债务难题。治理地方政府融资平台，必须从运动走向制度，树立依法治国和财政法治的理念，从财政法制的结构性变革中寻求其蜕变与新生。

　　□取缔不具有公益性的地方政府融资平台

　　地方政府融资平台虽然是导致巨额地方债务的关键肇因，但对其并不能简单否定，也不宜采取一刀切式的治理措施，而应区分具体情况实行类型化治理。

　　在财政法治视野下，我们主张采用公共财政的理念作为地方政府融资平台类型化治理的价值衡量标准。公共财政框架的构建可以说是继1994年分税制改革之后中国财政法领域影响最大的一项制度变革。倘若地方政府通过其融资平台所募集的资金用途偏离了社会公共利益，则必须接受严格的法律规制。处于社会转型期的中国，财政民主与财政法治的意识较为淡薄，公共财政的法律机制尚未建立起来，地方政府的权力寻租普遍存在。因此，必须用公共财政的理念审视地方政府的财政支出，将那些打着公共利益的旗号而事实上不具有公益性的地方政府融资平台坚决予以取缔。

　　□地方政府融资平台应市场化运作

　　财政分权是任何国家的法治建设都无法回避的重大问题，更应当成为中国财政法治前进的方向。目前，我国地方政府几乎不享有税收立法权，地方税制结构不合理，主体税种不突出，事权与财权存在严重失衡。实行财政分权后，我国地方政府的财政状况会有所好转，其负债将明显降低，但基于路径依赖的历史逻辑，地方政府融资平台仍将长期存续。

　　地方政府融资平台不能再像过去那样生活在行政权的襁褓之下，而应走市场化运作之路。

　　一是建立起规范的公司治理结构，尽量淡化其行政管制色彩。当然，地方政府并没有足够的动力去推动其融资平台公司的规范化运作，这就需要引入相应的激励与约束机制。为了有效预防地方政府对融资平台公司的不当干预，可以通过领导责任的法律化来纯化二者之间的利益输送关系，最大限度地控制地方政府的道德风险。

　　二是实行严格的信息披露规则，强化其公司治理的透明度。严格的信息披露规则有助于地方政府隐性负债的显性化，减少地方政府的财政腐败行为，并将为日后把“预算外资金”、“制度外资金”最终纳入预算的法治轨道积累制度实践经验。

　　三 是 降 低 对 银 行 贷 款 的 过 度 依赖，探索多元化的融资渠道。为了尽量降低财政风险，地方政府融资平台可以通过资产证券化、信托方式、股权融资方式、产权交易方式等多渠道募集资金。

　　□建立地方政府融资平台的替代机制

　　公共财政为地方政府融资平台的法律治理确立了价值尺度，财政分权则为地方政府融资平台的法律治理提供了认知进路，但这些对化解地方债务的财政风险仍显制度供给的不足。在财政法视域内，寻求地方政府融资平台的替代机制极为必要，市政债券与均等化转移支付无疑是最有价值的两种思路。

　　随着2009年中央代发2000亿元地方债券这一事件的出现，不少学者都曾呼吁赋予地方政府发行债券的权力。为了控制地方政府的融资冲动和降低地方债务的财政风险，需要建立专门的市政债券监管机构，引入市场化的信用评级制度和设立地方政府偿债基金等配套措施。

　　均等化转移支付也是很值得借鉴的一种化解地方债务的制度构想。目前，我国的财政转移支付立法存在着政府间事权与财权划分不清、财政转移支付资金的分配缺乏合理的标准、财政转移支付方式不规范等诸多问题，与财政法治的理想图景相距较远。我国应以《财政转移支付法》的出台为契机，重点解决中央与地方之间事权、财权严重失衡的问题，将财政均等化的理念贯彻到财政转移支付的具体制度设计当中，提高转移支付的科学性、规范性、稳定性和透明度。

　　以财政法制的结构性变革推动中央与地方财政关系转型

　　进入21世纪之后，我们别无选择地走进了一个问题丛生和风险重重的开放社会。2008年金融海啸的硝烟还未完全淡去，2009年延续至今的欧洲债务危机又纷至沓来。我国地方政府的债台高筑已经被置于舆论的风口浪尖，清理地方政府融资平台和化解地方债务已经到了刻不容缓的地步。

　　但治理地方政府融资平台一定要跳出部门法的局限，从权力制约、权利保障和地方自治的宪法视角进行审视，将公共财政、财政分权的理念锲入财政法的内核，通过财政法制的结构性变革来推动中央与地方财政关系的嬗变与转型。

　　（作者单位：武汉大学法学院）