突审地方债

　　中国房地产报记者 张凤玲 北京报道

　　7月27日，国务院下发特急明电，要对全国政府性债务进行审计。经过几天电视电话培训，从审计署到地方审计官员总动员，暂停手头所有项目，投入到这场声势浩大的地方债审计战役之中。

　　8月1日，这场摸底政府性债务的“雷霆行动”在全国范围内展开。中国房地产报独家获悉，市、县、乡三级政府已于7月3日前审计完毕，共发现非税收入较高等三大问题。

　　“通过这次摸底排查之后，中央政府能够掌握地方债的实际情况，可以为将来的法律制度建设，特别是为已经提交全国人大进行审议的《预算法》修改奠定基础。”一位知情人士认为。

　　五级审计：

　　重点指向中西部

　　“总体债务并不是非常悲观，这次审计最大的作用是国务院希望能够摸清地方账本的实情，对于未来推进新型城镇化等政策形成一个良好的铺垫，也为下一步稳增长的政策提供一个基础数据。”国家信息中心经济预测部首席经济师祝宝良对中国房地产报记者表示。

　　记者获悉，本次审计将从“三级审计”（即省级、市级、县级三级地方政府）延伸到“五级审计”（即中央、省级、市级、县级、乡级五级政府），审计范围是截至2012年底和2013年6月底的政府性债务情况。审计按照“摸清底数，反映问题，揭示风险，提出建议”的总体思路，按照“见人、见账、见物，逐笔、逐项”的原则对各级政府性债务进行审核。

　　据了解，本次审计风暴将历时2个月，在10月份召开的十八届三中全会前结束。与以往的地方政府性债务审计相比，五级审计将更彻底、更全面，中央政府有望据此摸清全国政府性债务“详单”。

　　中国房地产报了解到，此次审计的范围主要有三个方面：一是地方政府负有偿还责任的债务，即由政府或政府部门等举借并以财政资金偿还的债务；二是地方政府负有担保责任的债务；三是可能承担一定救助责任的其他相关债务，如企事业等单位自行举借用于公益性项目，以单位或项目自身收益偿还的债务等。

　　在审计组织方面，本次审计属于国务院委托的专项审计，在组织上和过去有所不同。部分本级会采用在专家和上级部门监督下的“同级审计”，其他地区仍采用过去“上审下”或“交叉审计”的方式，要求每一笔债务核实到单位和责任人。为保证审计质量，审计署18个特派办将审计18个重点省本级及省会城市，其他省本级及省会城市实行交叉审计，省级审计由本省审计机关统一组成审计组，采取上审下、交叉审的方式，对除省会城市本级以外的市、县、乡进行审计。

　　此外，中国房地产报还独家获悉，东部地区的审计，以地方审计厅局为主，审计署为辅；中西部地区则是审计署审计为主，地方审计厅局为辅。

　　“相对来讲，东部问题相对较小，但中西部由于产业单一，财政收入结构里非税收入类较多，未来有潜在风险，因此中西部地区是这次审计的重点。”知情人士透露。

　　这是国家审计署继2011年、2013年6月连续两次审计后，再次启动全国范围的地方债审计行动。由于此前出现的“钱荒”、打击影子银行以及部分城市债务风险事件，这次摸底行动被普遍认为是落实今年5月6日国务院常务会议提出的完善地方政府债务风险控制措施的重要一步，且会更加彻底地反映这个中国经济最大“雷区”的真实状况。

　　市、县、乡审计完成：

　　三级政府债务5万亿元

　　实际上，60天的时间要审计完五级政府的债务几乎不可能。

　　“市级政府、县级政府、乡级政府已经于7月3日前审计完毕。8月1日开始的审计工作其实主要集中于中央政府和省级政府。”接近审计署的人士对中国房地产报记者表示，“根据本次审计的数据，市、县、乡三级政府债务总量不超过5万亿元，总体来看并没有太多的问题。”

　　“个别问题严重的，正在进行有针对性的解决。这次全国行动就是要边审计边整改。”该人士透露。

　　记者获悉，通过这次审计，市、县、乡三级政府暴露出的问题包括：违规减免财政性收入；民生资金计提不足；非税收入（含政府性基金）较高的结构性问题——尤其东部地区的县级政府审计非税收入占比高的问题较为明显，稳定性和可持续性较差。

　　“县级财政支出压力较大，有的甚至存在虚增财政收入的情况。非税收入占多数地方政府公共财政半数以上，通俗点说就是这些县级政府主要靠卖地、卖矿等方式来获得收入，并且由于没有很好的预算机制和管理规范，造成很大的浪费。”国家审计署一位专家指出，“国家现在提出新型城镇化，这些财政收入需要更好地服务于城镇化，这就需要更加严格的审计和规范。”

　　上述人士表示，“边审计边整改”是这次行动的重要方针，主要是要加大预算公开力度。公共财政支出预决算公开的内容基本细化到款级科目，教育、医疗、社保等重点支出细化到项级科目，提倡国有企业自负盈亏，加大国有资本经营预算资金调入公共财政预算用于社会保障等民生方面的支出，这也与社会对于国企红利用于民生的呼吁相契合。

　　“理顺各级政府间收入划分，争取先在义务教育、公共卫生、公共安全、社会保障等基本公共服务领域，尽快界定各级政府的支出责任。”江苏省溧阳市政府一位人士告诉中国房地产报记者，国家审计署的审计并不是局限于了解账面状况，是希望通过了解账本推动财政改革。

　　本次审计重点：

　　土地出让、市政和融资平台

　　一位江苏省审计厅工作人员对中国房地产报记者透露，该省厅正与国家审计署相关工作人员一起，审计江苏省一级的债务问题，“比如中央划拨给省政府的一些民生支出是否落到了实处。”

　　和过去相比，这次审计的目标更清晰，时间也更紧张。根据审计署的要求，各级审计部门从8月1日起全部进点审计，由审计署汇总审计结果后，10月中旬即要向国务院提交审计报告。

　　据了解，本次审计内容主要包括四个方面：一是加强政府性债务管理取得的成效；二是各级政府性债务的规模、结构及变化情况；三是政府性债务风险变化情况；四是政府性债务举借、管理和资金使用情况。

　　据了解，国家审计署此次摸底行动的重点行业包括，一是分析以土地出让金收入为偿债资金来源的债务规模及偿债风险变化情况；二是分析铁路、公路等交通运输行业和地铁等市政建设项目的政府性债务规模及偿债风险变化情况；三是分析地方政府融资平台公司的资产质量、财务状况、盈利能力、偿债风险变化情况等。

　　此外，还将审查有无违反国家产业政策，将政府性债务资金违规投向“两高一剩”行业，违规进入资本市场、房地产市场等；重点关注有关单位有无以信托贷款、银行理财产品、融资租赁、集资、回购（BT）、垫资施工、延期付款，以及向企业法人直接借款、以个人名义借款等方式举借政府性债务、提高融资成本的情况。

　　早在2011年初，审计署曾对全国省、市、县三级地方政府性债务余额进行过审计。截至2010年底，除了54个县级政府没有政府性债务以外，三级地方政府的债务余额为10.7万亿元。而据审计署今年3月披露的数据，目前全国地方债总额约为15万亿～18万亿元，这意味着地方债务在2010～2012年间猛增了40%～68%。

　　花旗银行根据审计署两次普查结果，推算出2012年地方政府总债务约12.1万亿元；在今年的全国两会上，审计署副审计长董大胜认为，根据国债、外债等数据测算，各级政府的负债应该在15万亿～18万亿元。

　　“国务院希望把这个数字搞准。债务规模到底有多大？会不会出问题？都很令高层担心。国务院此次动作表示对国家金融风险问题的重视，是为了防止金融风险出现。但是有些地方政府不希望把这个问题搞清楚，以乱中取利。问题搞得越清楚，中央出台措施越具体，他们的获利将中断。”此前在接受媒体采访时，全国人大财经委员会原副主任委员贺铿说。

　　如此看来，本次国务院五级彻查地方债，不仅是为了弄清楚地方政府的负债情况，更是为了以后的制度建设铺路。