撤县改市，逼上梁山

罗天昊  国资委商业科技质量中心研究员 致力于国家与城市战略 著有《大国诸城》

   近期，全国兴起一场撤县改市热潮，据闻有130多个县在谋求改市，仅仅陕西一地，即有二十几个县欲改市。八九十年代一度风行的撤县改市之风，卷土重来，而且似乎风潮更大。

   天下熙熙，皆为利来。某种意义上说，撤县改市，乃是逐利行为，吊诡的是，在撤县改市过程中，并非仅仅是官方参与，民间亦推力巨大。

      谁得利，谁出力。撤县改市，得利者三方。

      首当其冲的，就是当地官员。

     撤县改市，名义上级别不变，但是现实中，由县改为市的地方，往往暗藏机关。事实上行政级别升半格，其地方首脑往往配置为副厅级。比如在湖北，自麻城县改市之后，历任麻城市委书记，多数为黄冈市委常委。而在湖北轰动一时的麻城市委书记和副市长同时被双规的事件中，我们可以看到耐人寻味的一幕：麻城市副市长徐圣贤由黄冈市纪委调查，而麻城时任市委书记邓新生，却由湖北省纪委调查，黄冈基本无权过问。因为邓是黄冈市常委，属于地级干部。

事实上，通过改市，提高官阶，乃是官场捷径。由此，撤县设市，首先激发了当地政府的巨大热情。机构高设，干部高配，已称惯例。由此，可以使大批官员无形中自动升级，地方官场从上到下，某不支持设市。

事实上，这种行政主导的设市模式，县改市并非始作俑者，设立直辖市才是肇始。中国的直辖市，巴掌大的一块小地方，但是，四大直辖市的老大，却往往多数是政治局委员，属于“副国级干部”，比一般的省委书记还大，配置极度的不公平。

　国家设立直辖市的初衷，其意寄望于它们在政治，经济及社会发展方面做出表率，但是，改革开放以来，一些重大的政治和经济改革，反总是在一些边缘地区完成，而个中原因之一，在于直辖市的最高负责人级别过高，往往习惯“政治挂帅”，造成管理体制的僵化。

　　在经济领域，几大直辖市主要以国营企业为主，民间经济普遍不发达。

　　直辖市的特殊地位，使其在国家投资的项目上，获得远比一个城市乃至省份更大的利益。目前，一些大型的中央级企业，几乎全部落户于几个直辖市。如北京，绝大多数央企均驻扎在此，上海除宝钢外，还有数十家中央企业，天津有中石油，首钢等150多家中央企业，，这些，都使几大直辖市的国有经济具有先天优势，但是，从长远来讲，却造成了民营企业活力的丧失。

　　与直辖市对应的，是计划单列市的普遍发达。目前，中国真正的知名竞争性企业，大多诞生这些并无政治优势的城市与地域。其中，深圳知名品牌众多，一大批行业的龙头企业，亦崛起于深圳，如万科，华为，金蝶，腾讯，比亚迪等。宁波的民营企业，亦非常发达，这两个城市的非公经济，均超过了70%，为国内事实上最为发达的城市。而其余的一些经济发达城市，多为江浙，广东的一些小城。

直辖市在政治方面亦非常保守。因为其最高负责人是中央政治局委员，只差一步即可登天，这种特殊地位，使其在政治上非常特殊，要么极其谨慎，维持现状不出乱子比进行有风险的改革，成其更理性的选择。要不则狂飙突进，挟直辖之地位进行豪赌。

直辖市是中国级别最高的市，上行下效，做直辖市的老大，管的地方不大，当官的级别却非常大。由此，撤县设市的冲动，不过是升格直辖市的翻版而已，小巫见大巫。当年重庆直辖，大批副省级，厅级官员，变为省级官员，从受四川节制，到直属中央，甚至事实上超过四川，等于一下升了两级，如此美事，地方官何乐而不为？

撤县改市，另外一个动力，是可以获得相对优势的资源。

县与市，虽然只一字之差，却有天壤之别。改为市之后，在争取政策，项目，资源的支持上，市比县拥有天然的优势。比如，同为湖北的革命老区，麻城撤县改市之后，发展十分迅猛，招商引资远超同为革命老区的红安，而高速公路等交通设施，更远胜一筹，红安逐步被边缘化。

中国的行政资源，并非市场化配置，亦非均衡分布，而是按照官阶分布。比如，中国的央企，多分布在少数几个直辖市，而中西部很多省级区域，却缺少支持。中国的高校，也集中在少数几个大城市，每年高考，都要闹出异地高考的风波，地方互相不服气，互相撕咬争斗，其实根源在于顶层设计不合理，资源在全国分布不均衡。

几个直辖市，一直是举全国之力喂大的。尤其是最近十年，天津和重庆崛起，基本就是靠中央。天津的滨海新区，是成堆的央企砸出来的，没有什么厉害的本土企业，不似深圳，华为、腾讯等本土品牌势头强劲，民营生长。重庆也砸了不少钱，光是张德江去重庆临时救火，就带去了3600个亿，这是很多地方想都不敢想的。中央带头偏心，开小灶，拉偏架，地方纷纷争宠，升级行政级别，以有利跑部钱进，可谓是无奈之举。级别上不去，爹不疼娘不爱，很多事情不好办。

撤县设市，根源还在于中国城市的行政主导模式，而行政主导，本质就是权力干预资源配置，政府乱伸手。

同时，本地经济发展，直接惠及当地民众。撤县设市，招商引资更为有利，当地经济搞活了，税收多了，民众亦可分一杯羹。比如在麻城创业，机会就比在红安多，财政能力亦更强，可以提供的公共服务也多。

由此，撤县设市，不仅可提升官位，也确实有利当地经济发展，并且部分惠及民生，三方利益，均可兼顾。虽然地方官民分歧日大，在撤县设市方面，利益却高度一致。 你搞不成，别人搞成了，级别比别人低半级，主管的地方发展比别人慢，同僚和民众埋怨，箭在弦上，发还是不发？推动撤县设市，地方官压力巨大，不得不为，实在是被体制逼上梁山。

当下，撤哪个县，设哪个市，仍然跟跑项目一样，充满随意性，长官意志决定一切，等同跑部钱进。在此情况下，将出现两难情况，一个是少数县实现了撤县改市，这样对多数县市不公平；如果撤县设市多了，现行的县级市设置，又失去了意义。

为今之计，不如彻底改革中国的行政管理体系。在增加分省的基础上，实行省直管县。

同时，将城市与行政级别相对脱钩，而这种改革，应当从最大的市，直辖市做起。

过于敏感的政治地位，使直辖市的发展反受到制约。　政治地位过高，从长远来讲损害了直辖市的全面发展。

未来直辖市的管理模式转变的重点，即告别“政治挂帅”，从现实来看，这种时机已经成熟。

中国在未来10至20年中，可考虑重新定位直辖市功能，只赋予其独立的社会发展方面的特殊性，而淡化其政治领域的特殊性，可借鉴国外一些特别市的构建模式，如，所有直辖市的最高负责者，不再设置为政治局委员，而全部降格为中央委员或者候补委员。鉴于中国的发展，总以十年为周期，立即施行，无疑是夺人饭碗，此策可在十年后施行。

在未来，淡化了政治色彩的直辖市，将从“政治挂帅”的体制中解放出来，其实更有利于长远发展。

而直辖市的带头改革，将推动中国城市从整体上告别行政主导体制，更为市场化，更有利推动改革事业。

原文发于英国金融时报中文版（FT） 原始标题：撤县改市”热的体制根源

http://www.ftchinese.com/story/001050230?page=1