评析旅游法的国庆首秀

    本文刊发于2013年10月9日《华夏时报》

     2013年10月1日，《旅游法》正式实施，“国庆黄金周”成为《旅游法》的首秀。在《华夏时报》撰文，系统地评析了《旅游法》的国庆首秀。

    《中华人民共和国旅游法》（以下简称《旅游法》）于今年10月1日起实施。出乎意料的是，《旅游法》实施不足7天，香格里拉导游欺诈、九寨沟游客滞留、庐山小景点收费等事件陆续曝光，个别不法分子顶风作案，个别执法官员执行不作为，肆无忌惮地藐视、挑战《旅游法》。
    《旅游法》的本质是兼容产业促进和行业管理的综合法，较好地理顺了旅游市场中政府、企业、消费者的权责关系，一方面有效减弱了行政审批，有效约束了行政部门对微观经济的过多干预；另一方面，对行业监管、旅游纠纷处理都做出清晰的规定，提升了旅游经济的法制化程度，提高了市场效率。作为法律，《旅游法》也是不容藐视和挑战的。

    关于行业监管的结构，见《旅游法》第83条、第91条。

    第83条规定“县级以上人民政府应当组织旅游主管部门、有关主管部门和工商行政管理、产品质量监督、交通等执法部门对相关旅游经营行为实施监督检查”。其中，“旅游主管部门”和“有关主管部门”具体的职责权限，可以结合《国务院组织法》、《国务院行政机构设置和编制管理条例》、《地方各级人民代表大会及地方各级人民政府组织法》及有关的机构编制及职责的法律、法规、规章来确定。第91条规定“县级以上人民政府应当指定或者设立统一的旅游投诉受理机构。受理机构接到投诉，应当及时进行处理或者移交有关部门处理，并告知投诉者”。
    第83条突出地方政府统一组织（政出一门），开展监督工作。第91条规定旅游投诉的统一受理，在法律层面上，两则法条化解了旅游市场“政出多门、多头管理”的监管瓶颈。

    关于政府监管的规范，见《旅游法》第85条、第88条、第109条。

    第85条规定了监督事项，包括：①经营旅行社业务以及从事导游、领队服务是否取得经营、执业许可；②旅行社的经营行为；③导游和领队等旅游从业人员的服务行为；④法律、法规规定的其他事项。第88条规定“县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门，在履行监督检查职责中或者在处理举报、投诉时，发现违反本法规定行为的，应当依法及时做出处理”。
    第109条规范了执法行为，即“旅游主管部门和有关部门的工作人员在履行监督管理职责中，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，尚不构成犯罪的，依法给予处分”。这次迪庆旅游局质监所所长兼执法支队负责人顶风违法而被撤职，就是第109条款的直接运用。

    关于旅游纠纷的处理，和消费者最直接相关的，见《旅游法》第五章，第57条—第75条，即旅游合同的制定与规范，总共19则法条，内容清晰，通俗易懂。香格里拉不法导游执意抢夺游客的旅游合同，就是因为旅游合同是《旅游法》赋予消费者维权的利器。在签约之后，游客可以采用复印、拍照等方式，备份旅游合同（电子版），以备不测之需。
    《旅游法》制裁违法行为的举措是罚款、停业整顿、吊销执照等。最受消费者关注的是：

     ①旅游企业进行虚假宣传，误导旅游者的（处罚见第97条）；

     ②安排黑导游为游客服务的（处罚见第96条、第102条）；

     ③旅行社在旅游行程中擅自变更旅游行程安排，严重损害旅游者权益的、拒绝履行合同的、未征得旅游者书面同意，委托其他旅行社履行包价旅游合同的（处罚见第100条）；

     ④导游向游客索要小费（处罚见第102条）。

    九寨沟游客滞留事件震惊全国，关于景区游客滞留，主要见《旅游法》第45条、第105条。如第105条规定“景区在旅游者数量可能达到最大承载量时，未依照本法规定公告或者未向当地人民政府报告，未及时采取疏导、分流等措施，或者超过最大承载量接待旅游者的，由景区主管部门责令改正，情节严重的，责令停业整顿1个月至6个月”。景区对滞留游客负有的义务不仅是公告，还有疏导、分流。

    庐山的小景点收费引起了全国关注，关于景区小景点收费，主要见《旅游法》第43条、第106条等。如第43条规定，利用公共资源建设的景区，不得通过增加另行收费项目等方式变相涨价。但法不溯及既往，《旅游法》还是立足现在，规范未来。

    香格里拉、九寨沟等事件，暴露了个别地方政府没有履行《旅游法》关于旅游监督的相关义务，没有对政府旅游监管的组织资源，包括人财物、信息、法例、制度等进行积极有效的使用、调试和控制，造成了旅游目的地“法律空转、合法商家艰难、游客人心涣散”局面。
    笔者认为，在简政放权和转变政府职能的大趋势之下，首先，政府部门履行旅游监管的职能，从行为到程序、从内容到形式、从决策到执行都必须符合《旅游法》规定，行政监管权力在《旅游法》的框架内运行。其次，为民众提供优质的旅游公共服务，是政府部门转变职能的工作主线之一。第三，以《旅游法》为依据，提高媒体监督的水平和力度。第四，消费者阅读法条，就能对旅游交易做出判断，我们应大力倡导旅游者学法，特别是学习《旅游法》第五章“旅游服务合同”。
    总之，《旅游法》的贯彻，归根到底依赖于中央政令统一，自觉维护党中央、国务院的权威，令行禁止，让好的《旅游法》走出“中南海”，走向全国。