五部委联席会议运作曝光 银监会拟设地方政府举债上限

本报记者 史进峰 北京报道

    中国政府正在高度关注地方政府性债务规模扩大可能诱发的金融风险。数月以来，一项涉及财政部、银监会和审计署等多个中央部委的联合行动正在悄然揭开中国地方政府性债务风险盖子。

    知情人士透露，国家审计署启动近年来最大规模的五级政府债务审计行动一个月后，8月底，中国银监会也召集地方银监局和商业银行在黑龙江哈尔滨召开2013年地方政府融资平台贷款风险监管工作会议。

    上述会议上，银监会副主席周慕冰重申，各银行作为融资平台贷款风险管控第一责任人，要严防死守“总量不超”的底线。对于监管机构而言，守住总量控制的底线难度有点大，数据显示，今年上半年全口径平台贷款新增约4000亿元，已超过去年3228亿元的全年增量。

    按照时间表，10月中旬，历时三个月的全国政府性债务审计报告将提交国务院，这一轮政府债务审计范围涵盖中央、省、市、县、乡五级政府，力度空前。

    在审计风暴推进的同时，财政部也正推动地方政府与金融机构进行对账工作。多位商业银行人士透露财政部针对举借以财政预算资金偿还的债务，出台了许多限制性规定。

    “今年到期贷款偿还压力相当大，全年需要偿还的平台贷款为1.85万亿元，占全部平台贷款的19.3%，其中四季度到期贷款占全年的比重为32.6%。”10月11日，一位监管部门人士如是告诉记者，上述哈尔滨会议上透露，“有37.6%的贷款将集中在2013-2015年内到期。”

    除了上述贷款到期和融资主体“双集中”的问题外，监管机构还直指政府债务和银行信用“双膨胀”、信贷融资和非信贷融资“双增长”、层级结构和期限结构“双失衡”等核心问题。

    值得关注的是，银监会首次提出下一步将在管好资金“供给侧”的同时，继续推动相关部委加强地方政府性债务“需求侧”的管理。

    所谓“需求侧”管理，其中一项重大措施，便是在考虑地方政府财政收入和地区经济发展等因素的基础上，设立地方政府举债规模上限，制定并在一定范围内公布地方政府的资产负债表，积极推进地方政府自行发债试点。

    警示庞大的隐性平台融资规模

    “这些隐性平台融资规模较大，且游离于监管之外，造成债务风险隐匿，使得实际上的政府债务规模远高于目前的统计数据。”

    “目前融资平台贷款整体风险基本可控，但潜在风险仍在不断积聚。”8月底的哈尔滨会议上，监管机构认为，平台负债渠道的日益多元化、负债总量的持续增加以及地方财政代偿压力较大列为主要风险。

    来自监管机构的数据显示，截至2013年6月末，平台贷款余额9.7万亿元，新增4000亿元，“增幅迅猛”；与信贷融资增长相伴随的，则是地方政府融资平台2012年以来表外融资的快速膨胀。

    2012年以来，由于平台贷款监管准入标准日益严苛，部分资产质量较差、盈利能力较低、难以符合贷款准入条件的平台开始开辟新的资金来源渠道，纷纷转向信托、理财、券商、基金、保险等机构寻求资金支持。

    仅以城投债为例，2012年全年银行间债券市场发行的城投类债券累计已达6367.9亿元，较上年增加3805.9亿元，同比增长148%。

    2013年上半年，银监会的一项监管重点便是初步摸清地方政府平台非信贷底数，建立全口径负债统计系统，所谓全口径，指的是涵括银行信贷、各项债券融资、信托计划和理财产品等在内的融资口径。

    “这项工作已经初步完成。”一位南方省份地方银监局人士告诉记者，目前银监会正在抓紧开发包括银行贷款、企业债券、中期票据、短期融资券、信托计划、理财产品等在内的融资平台全口径负债统计系统，第三季度已经正式投入使用。

    平台公司融资方式由信贷融资向非信贷融资的转变，进一步提高了平台的融资成本。目前，信托类融资成本一般在10％左右，而通过部分券商定向资产管理计划融资的成本更高达15％，这意味着未来还款压力更为突出。

    在银监会哈尔滨会议上，地方政府融资平台信贷融资和非信贷融资“双增长”的态势列为平台清理的五大核心问题之一。

    在9.7万亿平台贷款之下，监管机构还关注到，银监部门严格的“名单制”管理之下，一些地方为规避监管，通过新设平台和平台重组，利用平台名单制以外的公司进行融资，并以土地出让收入或财政资金为主要还款来源。

    “这些隐性平台融资规模较大，且游离于监管之外，造成债务风险隐匿，使得实际上的政府债务规模远高于目前的统计数据。”上述监管官员如是表示。

    2008年国际金融危机以来，随着“四万亿”投资上马，银行信用规模和地方政府债务的持续放大，已然形成政府债务和银行信用“双膨胀”现象；而当前宏观经济增速下行和地方政府财政收入增长缓慢，此种“双膨胀”将直接加大偿债压力。

    平台监管从供给侧转向“需求侧”

    “考虑地方政府财政收入和地区经济发展等因素的基础上，设立地方政府举债规模上限，制定并在一定范围内公布地方政府的资产负债表，积极推进地方政府自行发债试点。”

    过去一两年，地方政府融资平台变相的“借新还旧”以及贷款展期和合同重组将平台贷的还款压力逐渐向后平移。

    上述哈尔滨会议上，监管机构指出，平台贷款集中到期现象已经非常明显，从贷款期限看，有37.55％的贷款将在2013年-2015年到期，与去年同期情况相比较，3年内到期贷款占比增加3个百分点。

    “2010年时，我们曾估计还款高峰在2011年-2013年，但实际上近几年高峰期在不断向后推移，平台贷款到期风险已从阶段性风险向长期性风险转变。”上述监管人士如是说。

    数据显示，从年度偿还情况看，9.7万亿平台贷款当中，2013年全年需要偿还的贷款占到19.89%，即1.85万亿元，而这其中将近3成的贷款将集中在今年四季度到期。

    除此之外，银监会还注意到作为融资主体的平台本身也呈现日益集中的趋势。

    “去年以来，部分地区对融资平台进行了整合，平台数量在下降，平台主体在集中。”上述南方地方局人士告诉记者，虽然平台整合有利于地方政府加强债务管理、集中财政资源，但整合后的融资平台负债规模较大、层级复杂、投资领域众多，风险交叉性和关联度明显增大。

    这些平台虽然表面上是独立法人，实际由地方政府统一管理，融资及偿债均由政府统筹安排，呈现高度关联的集群化发展特征。单家平台或单个地区的违约可能产生“多米诺效应”和“破窗效应”，易形成连环违约和交叉违约。

    “地方财政代偿压力相当大，尤其是部分高速公路和取消收费的二级公路项目。”上述银监局人士说，融资平台债务风险的实质是财政风险。

    上述哈尔滨会议上，银监会指出，平台监管关键在于加强资金“需求侧”管理，有效抑制地方政府过度负债冲动。“考虑地方政府财政收入和地区经济发展等因素的基础上，设立地方政府举债规模上限，制定并在一定范围内公布地方政府的资产负债表，积极推进地方政府自行发债试点。”

    “以国开行为例，由于介入平台早，很早就建立了一套地方政府负债率、债务率、偿债率风险指标。”一位政策性银行中层人士告诉记者，但近年来这套指标对地方政府债务风险识别、评级和预警功能实际效用并不显著，一些指标甚至沦为鸡肋。

    这是此次银监会首提要制定设立地方政府举债规模上限以及地方政府资产负债表的关键原因。

    事实上，地方政府融资平台的层级机构存在失衡。所谓失衡，指的是省、市、区县三级平台中，区县级地方政府财政能力相对较弱，平台还款意愿、还款能力和再融资能力普遍不高，恰恰区县级平台总数却占全部平台家数的66.8%，是目前平台贷款的主体。

    截至2013年6月末，区县级平台贷款不良率比省级平台贷款不良率高0.14 个百分点，平台贷款风险相对集中于区县级平台。

    此外，在监管协调方面，正如前文所言，2012年以来，地方债风险化解应对策略已经愈来愈明显的呈现出多部委协调作战的态势。

    知情人士透露，早在2012年，国务院将已经设立地方政府性债务管理联席会议，银监会与财政部、发改委、审计署、人民银行等相关部门一道均为成员单位。早在2012年底，多个部委联合出炉的旨在规范地方政府和融资平台注资、融资和担保行为的463号文亦奠定了2013年平台监管基调。

    上述哈尔滨会议上，银监会表示将继续与财政部、发改委、人民银行、审计署等部门加强沟通合作，共同研究如何妥善处理地方政府存量债务和建立规范举债融资机制。

    比如将继续与交通部就公路相关的平台贷款问题进行沟通，探索新的公路建设融资模式，研究化解二级公路取消收费后的平台贷款违约风险。