尽快打破养老保险“双轨制”

　　在社保制度建设“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的“十二字”方针中，“保基本”处于十分重要的地位，因为它是基本养老保险制度的核心目标，只有确保实现这一核心目标，基本养老保险制度才能证明自身存在的意义。

　　正确界定“保基本”的内涵

　　所谓“保基本”，就是要通过基本养老保险制度提供养老金，为满足退休者的基本生活需要提供保证。不过，这个概念至多可以告诉我们，如果人们想仅仅通过参加基本养老保险制度就过上富足的生活，那只能说是错觉。

　　在传统的国家养老金制度下，养老金的替代率很高，有时候甚至超过了100%。不过，那时候国家养老金几乎是退休者的全部收入来源。在单一的国家养老金制度向新的多支柱体系转变之后，基本养老金制度只是整个养老保障体系的一个组成部分。退休者除了基本养老金，还应该有其他养老金来源。因此，新制度下基本养老金的替代率水平是不应该向国家养老金制度看齐的。而且，即使是那些在旧制度下已经退休的人，他们的基本养老金也难以再保持计划经济时代国家养老金的替代率水平，因为在从计划经济体制向市场经济体制转变的过程中，原有的低工资制度已经逐渐被市场化的工资制度所取代，普通劳动者的工资除了用于日常消费之外，还可以积累比计划经济时代更多的储蓄，用于养老等目的。这从另一个角度说明，国家所筹集的资金已经不应该成为退休者养老的唯一资金来源。

　　但是，仅仅从这个角度，无法解释机关事业单位平均养老金水平远远高于企业部门平均养老金水平的客观事实。正是这一客观事实，使得人们有理由怀疑城镇职工基本养老保险制度是不是已经丢弃了“保基本”这一核心目标。为了正确界定“保基本”的内涵，我们需要把两种平均养老金水平的差异暂放一边，从讨论多少养老金能够满足退休者的基本生活需要开始。按照国际经验，由于退休者的消费等支出会低于工作者，养老金替代率只要大于70%，即可维持退休前的生活水平；如果达到60%-70%，即可维持基本生活水平；如果低于50%，则生活水平较退休前会有大幅下降。也就是说，如果退休者没有其他收入来源，基本养老金替代率至少需要达到60%左右，才能满足基本生活需要。正因为如此，我国在建立新制度时确立的基本养老金目标替代率是58.5%。

　　充分认识“保基本”压力

　　即使不与机关事业单位平均养老金水平相比较，单看企业部门平均养老金水平，人们也有理由怀疑基本养老保险制度已经无法为满足所有退休者的基本生活需要提供保证。在1997年到2005年，基本养老金替代率从大约70%急剧下降至47.01%，已经远远低于当初设计的目标替代率。此后的年份里，尽管政府每年都大幅度提高养老金水平，但企业部门人均基本养老金的替代率还是处于不断下降之中，到2011年已经下降至43.38%。主要原因是，在2006-2011年，尽管企业部门人均基本养老金年均提高了13.18%，但城镇就业人员平均工资年均提高了14.88%。

　　基本养老金过低的替代率水平不仅已经造成了一些退休者的贫困化，还引起了很多参保者的忧虑，甚至形成了对基本养老保险制度可靠性的质疑。这种不安全感的间接影响也十分深远，比如它使得许多家庭不敢消费但又不清楚到底要储蓄多少才足够安全，严重动摇了政府扩大内需以促进经济增长的政策根基。展望未来，随着人口老龄化高峰的迫近，基本养老保险基金支出必然会急剧膨胀。而且，从2013年开始，将会产生第一批在新制度下缴费满15年的退休者，按照新制度的设计，他们的基础养老金替代率在20%左右，而个人账户养老金的替代率不仅平均水平可能很低（主要是因为多年来个人账户空账运行，资金没有获得合理的投资收益），而且人与人之间差异很大。因而，对于处于下层的退休者，基本养老金替代率水平很可能低得可怜。因此，未来的“保基本”压力将更为突出，现在必须积极谋划，才能坚守“保基本”的核心目标。

　　坚守“保基本”的核心目标

　　为了坚守“保基本”的核心目标，需要从现在开始积极谋划。首先，需要在制度结构调整上付出努力，这需要尽快解决三个基本问题：一是需要建立一个支柱，以防止老年人贫困化。在短期内，可以考虑建立一个最低养老金保证计划，将来条件成熟时，也可以考虑向国民年金计划过渡。二是尽快破除“双轨制”，将机关事业单位并入城镇职工基本养老保险制度，消除两种制度下养老金替代率水平巨大差异所带来的社会不公。虽然养老保障双轨制从更大的程度上讲主要是带来了社会不公，但它对“保基本”也会有间接影响。比如，由于两者差距过大，不仅城镇职工基本养老保险的参与者会认为自己所享受的待遇过低，不足以“保基本”，而且政府会把大量财力花在机关事业单位养老保障中，从而可能影响政府对城镇职工基本养老保险的财政支持。三是尽快采取税收优惠等措施，发展企业年金等其他支柱，分担基本养老保险制度的压力。基本养老保险制度设计的目标替代率是58.5%，也就是说，即使是实现了目标替代率，退休者所获得的养老金与退休前的收入相比也会有所下降，要想使退休后的生活水平不下降，就需要有其他养老金来源，这就需要发展企业年金等其他支柱。

　　城镇职工基本养老保险制度的设计还需要进一步改进，可能需要采取的措施包括以下几点。第一，调整退休年龄制度设计。这在中国是一个十分敏感的话题，一般劳动者往往反对推迟法定退休年龄，特别是那些盘算着一边领养老金一边“赚外快”的人；而一些处于中上层或特殊岗位的劳动者通常会支持推迟法定退休年龄，因为对他们而言，就业就意味着权力和更多的收入。在这种情况下，可以考虑这样一种政策，规定一个法定最低退休年龄和一个法定标准退休年龄，所有劳动者在达到法定最低退休年龄之后可以选择在任何时间点退休，但在标准退休年龄之前退休，养老金将低于标准养老金；在标准退休年龄之后退休，养老金将高于标准养老金。为了给年轻人提供上升通道，对于政府部门、事业单位甚至国有企业的一些关键岗位，可以实行劳动者达到法定最低退休年龄就让位但不退休、达到法定标准退休年龄再退休的政策。第二，将15年的最低缴费年限适当延长，并强化缴费年限与基础养老金之间的关联度，但对于一些从事繁重工作的劳动者，可以不延长或少延长最低缴费年限。第三，对于基本养老金的调整，应该确立一套比较科学的机制，而不是继续依赖政治决策。第四，对于做实的个人账户，应该制定合理的投资管理制度，确保个人账户基金获得合理的收益；对于无法做实的个人账户，也应该规定更为合理的记账收益，以保障个人账户所有者的权益等。

　　此外，必须建立充足的养老金资金储备。除了通过国有股转持等途径做强、做大国家已经建立的全国社会保障基金之外，还可以考虑建立主权养老基金等其他储备。