陈玉宇必须变革城市行政层级权力体制

中国当前的城市发展过程中，形成和积累了增长速度慢、城市结构不合理、产业格局不合理、城乡差异加大、城市治理结构不合理等五大问题。造成这些问题的原因之一，是中国在城市化进程中，带有很多计划经济和命令经济的色彩——这是北京大学光华管理学院副教授、北京大学经济政策研究所所长陈玉宇，在中国新型城镇化学术研讨会上的观点。

陈玉宇认为，在下一步的城市化过程中应该将政府主导的城市化，变成更加发挥市场力量的、由市场力量主导的城市化。中国城市的行政层级结构的改革是一个关键点，它决定了城市化将是一个健康的发展过程还是一场麻烦和灾难。“简言之，中国的城市化应该做到行政层级权力与城市治理权力相分离。”他说。

陈玉宇具体分析了中国过去城市化过程中呈现的五大问题：一是，城市化率低，增长速度慢。增长速度慢主要表现为城市人口增长率低。过去30年来，中国只有京沪穗深城市人口增长速度超过5%-6%，其他大部分城市的城市人口增长率只有3%，显著低于二战之后完成工业革命的40个国家城市人口的增长率，后者的平均速度是5%-6%。

二是，中国城市的大中小结构不合理，即城市的最优规模没有得以实现。这是中国城市资源配置方式没有做好的表现。

什么力量决定了城市规模？是两种相反的力量。一种力量是，大家聚集在一起，提高分工程度，将带来生产率的提高即积聚效应，古往今来，每一个城市会尽力追逐本地人口扩展，因为这会带来繁荣。只有在计划经济条件下是例外，没有一个市长乐意让自己的城市人口越多越好，因为这涉及到财政负担问题。另一种力量则是，如果集聚的人太多，城市管理和技术手段跟不上，就会带来拥挤，通勤时间长、房价高、生活成本高等城市病。

这两种力量的平衡，决定了一个城市的最优规模。美国布朗大学经济学和城市研究J.弗农·亨德森教授做出测算：中国的地级市如果把规模扩大一倍，不需要任何技术进步或其他方面的提升，只是因为积聚效应，生产率就会提高1/3。他在一份名为《中国的城市化：面临的政策问题和选择》的课题报告中认为，中国人口规模在200万-700万的城市数量太少，而人口规模在10万-100万人口区间的城市太多。他不赞成优先发展1000万人口以上的超大型城市，而建议中国注重发展200万-700万人口的城市。

从国外的基本规律看，有1000万以上人口的超大城市，是一个国家经济的领头羊，高端服务业、高端制造业、研发、金融都集中于此；但制造业要从这样的大城市扩散到300万(甚至100万)以上人口规模的城市。与此相比较，中国这几种类型的城市比例都已严重失衡，甚至有经济学家认为，中国的城市结构天下最糟。

三是，城市的产业结构问题。中国制造业共有100多种，宁波就占90%。其实，宁波不是个案，所有与宁波同等水平的城市，都能够覆盖制造业中的各个门类，结果就是没有专业化分工。底特律的问题也许是专业化分工过头，但是我们是专业化分工远远不够，没有专业化分工规模经济就出不来，积聚效应也出不来，这是计划经济遗留下来的问题。

中国在这一领域面临的最主要问题，跟城市层级结构有关。中国的城市有行政级别，省级城市、地厅级城市、县处级城市等。级别高的城市，其各方面权力大于级别低的城市，所以就算经济规律要求大城市的一些制造业产业，应该向较低一级的城市转移，但是前者的行政权力和经济管理权力更强，可以用行政手段、包括税收激励，来阻碍这一转移的顺利完成。

四是，城乡差异问题。中国的城乡收入差距是2.5倍，韩国1995年的城乡收入差距是1：1，台湾2000年城市收入是农村收入的20%。韩国从1975年到2005年的30年间，农村人口下降了85%，耕地下降了40%，但是农业总产量上升了70%。这一转变取决于农村劳动生产力单位产量的提升，中国未必做好了这一转变的准备。

五是，城市的治理结构问题。城市的最优规模和产业格局、城市规模的结构，都是由市场力量来决定，可是目前的体制破坏了市场力量的作用。其中破坏力最大的就是城市的层级结构。像东莞、浙江的一些县级市，有几十万到几百万人口，它们几乎没有管理、治理这个城市的经济权力。这导致资源在不同城市之间的配置不能得到优化。

在欧美，一个5万或10万人口的小镇，在管理和治理该城市的经济权力方面，和纽约市拥有差不多相同的权力，在中国则不同，这是一个很大的问题。

有经济学家乐观估计，中国未来30年，差不多可以走完韩国从1986年到今天所走的路，这就意味着，30年后，中国的14亿人口有11亿在城市地区。而配置在怎样的城市、何种规模的城市，中国的城市会形成怎样的产业结构？这一切还依赖于市场力量解决。

因此，我们必须把命令型的城市化发展战略、体制进行革命性地革除，将之变成以市场力量主导、革除城市的层级结构，将城市的行政权力与城市的治理权力相分离，这是一个伟大的任务。