陈玉宇行政层级权力与城市治理权力应该分离

《21世纪》：陈教授，您主张行政层级权力与城市治理权力分离，具体怎么操作？

陈玉宇：不是说，中国一个20万人口的县城，其政府就需要跟北京、上海有一样的城市治理权限。但是可以考虑对一些人口多的城市，适当放开权限。中国目前是行政级别越高，管理权限越大；我认为更合理的是，城市管理的人口越多，其管理权限越大。

《21世纪》：有市长非常赞同您说的两个权力分离。但如果简单的按照人口来决定管理权限，那么会不会导致地方政府以此为纲，带来另一种形式的资源错配？

陈玉宇：可以以“非农就业岗位”这一指标的多少来衡量人口，免得有地区通过简单的行政划拨做到人口达标。

一个地方政府通过政府投资或拉来几个大企业、项目投资，能带动当地的GDP，但如果不能给普通人增加就业岗位，那么这个城市的非农人口还是不会增加；如果当地的环境因此大为恶化，那非农人口反而可能会减少。

它还会激励地方官员尽量去进行公共设施、教育、医疗等方面的投资，因为这也能吸引更多非农人口。这样地方政府官员才能以人为本，而不是以GDP为纲。它鼓励的是城市的真正繁荣，而不是GDP数字的提高。

《21世纪》：这样是不是也会激励市长们相对不那么追求行政级别？

陈玉宇：是的。在现在的体制下，一个乡长、一个县级市市长、一个副省级城市市长，城市治理权力不可同日而语。但如果按照人口的多少，来界定治理权力的话，很多人可能宁愿当东莞的一个镇长，也不要去当一些城市的市长，因为在东莞当镇长给他带来的成就感更强。以前权限太小，而现在的权力与市长一般大，可能这个镇长就不会那么在意行政级别。这使地方官员更有动力去提升城市的品质。

《21世纪》：上世纪80年代初设立“计划单列市”，是不是行政层级权力与治理权力的分离的表现？这些城市享有省一级的经济管理权限，但不是省一级的行政级别。只是后来它们也固化为一种行政级别。副厅级城市的出现，是不是可以视为地方对中央的一种模仿？

陈玉宇：可以这样说。中央政府跟省政府有财政收入的分割；省政府效仿，再跟市级政府分割财政收入；市政府再效仿。

现在这么多人都在讨论城镇化，但各级都说能做的也就是等待，镇长在等待，县长在等待，地级市长在等待，省长也在等待，他们都在看上一级的人怎样决策。最后，就是等着李克强总理告诉其他所有人该怎样做。

《21世纪》：所以，这两大权力分离，还能带给地方官员更多的自主权，会改善目前中国“千市一面”的现象？

陈玉宇：是的。以前，我们城市的设立，比较有行政色彩；但这样的地区，未必是经济、人口愿意聚集的地方。如果一个城市的人口或者非农人口到一定级别上，就可以适度决定土地利用、福利政策、税收安排等经济决策权力，那么，各城市也更能根据自己的优劣进行差异化的决策。

比如，西方的城市发展中，很多税种是城市来决定是否征收的。这样，这一税种的好处和坏处都在城市内部。比如房产税，就是最适合城市来征收的税种，这个税种的典型特征是广覆盖，所有房产都征收，但税率很低，百分之一甚至千分之五，而不是用来作为房价调控的政策工具。