城镇化背景下的“三农”逻辑

　　党的十八大报告明确指出：“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决"三农"问题的根本途径。”城乡发展一体化就是要“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。可见，城镇化是破解“三农”难题的有效途径之一。

　　“三农”的内部关系与均衡发展

　　农业农村农民本来有着天然的联系，但是，现在农民显然与农村和农业发生了背离，“三农”内部的对立统一构成了其内部逻辑的内容。

　　认识“三农”的内部关系，首先从其依存关系分析。现在，伴随着农民工在城乡间的流动，农民已游离于城乡、一二三产业之间，不再依赖农村和农业，但是，农村和农业仍然需要农民，农业与农村则互为生存条件。由此可以将“三农”问题简单地分为：农民问题、农业和农村问题。如果仍然围绕着农业和农村来认识和解决农民问题，恐怕难达目的。其次从农村特有的生产要素分析。农村特有的生产要素，即土地和农村劳动力（农民）。土地是农村存在的物质基础，也是农业发展的基本条件，离开土地就无从谈论农业和农村。所以，农村和农业问题可以根本地归结为土地问题，包括：土地权利的确认和实现途径；土地配置的方向和数量限制；土地保护，尤其是耕地保护。农民是农村和农业中最活跃最能动的力量，是农业生产力的中坚力量，也是农村中最有创造力的力量。作为劳动力主体的青壮年农民能否留在农村，受过教育的农民能否回流农村，不仅决定了农业的发展能力，而且决定了农村的进步能力。所以，农民是“三农”中最宝贵的生产要素，也是农业和农村越来越难留住的人群。

　　从根本上分析，“三农”问题绝不是农业、农村、农民问题的简单汇总，而是它们相互胶着中产生的综合问题。当前，“三农”内部问题突出地表现为以下三个方面：一是没有厘清“三农”的内在逻辑，导致认识和解决“三农”问题缺乏战略观念和系统观点；二是没能把握社会变迁趋势，导致对农村定位和存在价值认识模糊，解决问题的措施不太适用；三是没有充分认识到农民问题的复杂性，导致不能够全面而恰当地评估和解决农民问题。

　　“三农”的外部关系和各部门地协调发展

　　在交通和通讯技术高度发达、工商业文明强势扩张、农民工大规模流动的情况下，农业农村农民已经失去了独立存在的条件，基于血缘的宗族关系和基于地缘的同乡关系已经被基于交易的工商关系所取代。“三农”问题不仅仅是“三农”本身的问题，也是其他行业的问题，是社会问题，是政治问题，它的产生与外部因素有关，其解决也有赖于跟外部环境的互动。

　　“三农”的外部关系，可从国家与“三农”的关系、城市与农村的关系、农业与二三产业的关系三个方面来认识。

　　外部因素对“三农”的影响，一方面是妨碍“三农”发展、加重“三农”问题的有害因素，另一方面是促进“三农”发展、有助于“三农”问题解决的有利因素。我们这里只分析外部因素的有害影响。

　　一是城市及二三产业凭借其天然的竞争优势，廉价掠夺农村的要素资源，导致农业和农村被动衰退。不同产业的竞争主要就是生产要素的竞争。生产要素总是向生产效率更高的产业流动。农业本身的天然属性决定了其生产效率正常情况下会低于工商业与服务业，对人才、技术、资本、管理等生产要素的吸引力弱于工商业与服务业。在生产要素自由流动的情况下，农业不仅不能吸纳其他行业的资源，而且其本身的资源常常被其他行业所吸纳。第二、三产业越是发展，生产要素越是脱离农业而外流到其他行业。农业和农村缺乏人才、资本、技术和管理，资本市场和货币市场却倾向于服务工商业、服务业和城市。

　　二是政策偏向城市和二三产业，加重了农业和农村的衰退。工业革命之后，国家的竞争力由农业生产能力转向工业制造能力。交通、通讯技术和现代金融的巨大进步，让国家竞争力依赖于其第三产业竞争力和工业竞争力。所以，法律和政策倾向于支持第二、三产业发展实属增强国家竞争力的需要和必然。同理，城市既是工商业文明的需要、结果和成就，也是国家管理的平台和展示国家管理能力的平台。管理好、发展好城市既是国家发展和强大的需要，也是社会稳定和进步的重要保证。这种政策倾斜的必然性却加重了农业和农村的衰退。解决“三农”问题需要调整政策的力度，平衡城乡和工农的利益，却不能因此调整优先发展城市和二三产业的政策取向。

　　三是城市对政府的游说能力明显强于农村，让农业农村农民公平获得公共资源变得愈发困难。城市与政府的特殊地缘关系使政府能够对城市问题感同身受，从而政府会非常容易地理解城市问题，愿意与市民和当地管理当局交流和沟通城市问题，并会想方设法解决城市问题。相反，农村问题与政府距离（包括空间和心理距离）较远，农民跟政府的交流与沟通又存在语言、习惯、利益、地位等的障碍，这就使农业农村农民获得政府切实关注和公共资源支持变得困难起来。

　　在城镇化背景下解决“三农”问题

　　解决“三农”问题既需要具体的政策措施，更需要基于实践的制度设计。

　　尊重实践，尊重人民，实事求是地分析问题和解决问题，把握制定解决“三农”问题政策的内在规律性。1982—1986年中央“五个一号文件”之所以能够带来我国农业的空前繁荣，就是因为其制度精神从根本上真正极大地解放了生产力，而不是单个政策措施的组合。“五个一号文件”的成功经验可以高度概括为20个字：尊重人民，尊重实践，视野开阔，态度开放，实事求是。贯彻经验始终的是实事求是。

　　我国地大人多，各地区的自然状况千差万别，各地区、各部门的经济发展水平也差距极大，甚至同一地区的不同部门、同一部门的不同个体也有显著的差别。所以，国家层面制定的具体政策绝对不能“一刀切”，即使是在一些地方试验成功的做法，也不一定适合一阵风似地在全国推广。邓小平同志倡导的“先试点—再试验—扩大面积试验—成功后推广”这种工作模式已经被实践证明是有效的，从管理理论上讲也是科学的。所以，政府应该鼓励人民群众结合当地和自己的实际去大胆地试，大胆地闯。不以位高而鄙视群众，不以权威而压制群众，不以善良动机去强迫群众，不以信息优势去武断决策。政府还要及时总结人民群众实践创造的经验教训，从中提炼带有普遍性、规律性的东西，适时地将其上升到制度层面，用国家法律法规政策的形式予以规范，进行推广。

　　制度设计应注重长远性和适用性，避免短期性和随意性，把握制定解决“三农”问题政策整体中的关键性。“三农”问题是个纷繁复杂的问题包，包含着前述的内部关系、外部关系和制度约束。所以，必须把“三农”问题放在更宏大的历史视野、世界范围、科学发展的范畴内来认识，并据此制定政策措施，而不能犯近视病、短视病、独眼病和狂躁病。彻底解决“三农”问题就不能不运用系统论的观点统筹协调、平衡解决，否则，解决的问题越多引起的问题越多，需要进一步解决的问题更多，最后竟把单纯的“三农”问题解决成了经济问题、社会问题、政治问题、政权问题。

　　总结历史经验，我们下了很大的决心、费了很多的力量、用了很长的时间来解决“三农”问题，却总是效果不佳。原因何在呢？主要原因就在于始终没有克服制约问题解决的瓶颈：就事论事的政策措施较多，全面长远的制度设计欠缺；缺乏历史观念、全球视野、系统认识、整体规划。

　　在进行制度设计时，还必须处理好这样几个关系：现实需要与长远发展的关系、整体需要与局部利益的关系、全面推进与重点突破的关系、制度设计与物质条件的关系。

　　优先处理当前问题，有条不紊地规划解决长远问题，把握制定解决“三农”问题政策系统中的突破性。有效地解决当前问题是防范和解决长远问题的前提，系统地把握整体问题是防范和解决局部问题的关键。

　　当前，“三农”领域迫切需要解决的问题就是：在规划出城乡一体化的实现途径和具体措施，做到新农村建设跟城乡一体化建设相协调的前提下，妥善解决农业稳定发展与保证国家粮食安全、农民权利保障与农民稳步增收、农村重新定位与农村管理创新等三个关键问题。

　　在城乡发展一体化中稳步解决“三农”问题，把城镇化作为解决“三农”问题的战略支撑点。城镇化并非城市化，也不是单纯的工业化或者商业化，而是工业化、信息化、城镇化和农业现代化地同步发展。在这里，必须保证国家的粮食安全和重要农产品（000061）的有效供给，必须保护耕地不受侵害，必须在农业劳动者市民化的过程中确保其公民权利城市化。城镇化是高度融合工业化、信息化和农业现代化的系统工程，其目的：既是为保证实现2020年全面建成小康社会目标寻找新的经济增长点，也是为有效保护农民的合法权利和保证其平等地分享现代化成果，还是为以工促农、以城镇带动农村奠定基础。以城镇化为引领，必能较快较好地解决“三农”问题。

　　（作者系中共河南省三门峡市市委常委、宣传部长）