大部制的灵魂不是要变大 而是要放权

——专访国家行政学院公共行政教研室主任竹立家

自2008年国务院机构调整以来，有关大部制改革的话题，一直备受各界关注。十八大报告中提到“稳步推进大部制改革”，大部制改革下一步究竟有何新动向？

而大部制改革的目的是要缩减政府权力，还是仅仅缩小政府规模？政府部门要大而少，即由较少但更综合的部门组成，而且还要小而多，即由较多但更专业化的部门组成，这取决于行政资源配置是否在不损害市场功能的同时，对市场实现了有效的监管，是否在充分激发全社会活力的同时向社会提供高效率的公共服务。

国家行政学院公共行政教研室主任竹立家教授最近接受《华夏时报》记者专访时说，虽然未来大部制改革就是推动政府权力的瘦身，但大部制改革暂时还不会有太大新动向。竹立家表示，关于大部制改革的目标，首先是要转变政府职能，即政府该管的就管，不该管的就不管。其次是降低行政成本。第三是向社会分权，实现社会的共同管理。

大部制改革是长期过程

《华夏时报》：您认为十八大报告确立的改革布局中，有关大部制改革是一种怎样的思路？

竹立家：大部制改革从2008年开始至今已有5年，从中央到地方，大部制改革已经取得了阶段性成果。下一阶段的大部制改革，还应在总结经验和对经济社会发展状况进行客观分析的基础上，再逐步推进。大部制改革是一个长期过程，而非一次改革就可以到位，这是因为经济社会发展状况在变动，政府在治理方面也要相应对政府机构和职能进行重新划分和调整。

《华夏时报》：据说国家行政学院参与了相关改革布局的重点课题研究，并提出了“改革布局”的建议参考。有关大部制改革所谓解决“行政职能的碎片化”的提法，其内涵是什么？

竹立家：从这些年的发展来看，中国的行政职能并没有碎片化，而是基本上比较明晰，否则我们的经济社会不可能取得现在这么大的发展成就。虽然有个别政府机构的职能存在较多重叠和交叉，但可以确定的是，其职能并无碎片化倾向。

经过2008年以来这5年的改革，在大的政府构架上，基本上朝着一个更科学化和有效化的方向发展，成绩还是比较突出。比如职能边界更明确，职能交叉现象在减少。对政府来说，各机构间的职能交叉不可避免。比如解决钓鱼岛问题，涉及的政府机构不仅有国防部、外交部、海洋局，农业部甚至国安局也都要参与。比如一个鸡蛋，可能农业部门、防疫部门、食品监督部门、卫生部门都是“铁路警察各管一段”，职能交叉肯定存在，世界各国的政府都是如此。

当务之急是建立问责制

《华夏时报》：大部制改革是否意味着要建立一种跨部门的协调机制？

竹立家：国务院本身就是协调机制，所以大部制改革的实质，就是我刚才所提到的那三条:转变职能、提高效率、有效分权。方法或技术手段上，要让部门的职能界限更加清晰；要对那些不必要的、作用不大的政府机构加以拆解合并。有人提出要建立跨部门协调机制，但中国政府部门的问题在于，当“铁路警察各管一段”的时候，每个部门都不负责任。所以，必须强化问责制或追责制。

大部制改革的推进，千万不能不但没有提高机构的效率和精简机构，反而增加了这样或那样的所谓协调机构。比如青岛成立了食品安全委员会，但不过一个月，就出现了肉鸡事件。

所以，认为是协调存在问题的判断，实际是错误的，并非协调机制出现问题，关键还是政府责任问题，正如习近平总书记所说，我们只要抱着对历史对人民负责的态度，各个部门真正负起责任来，层层把关，食品安全就很难出现问题。

如果政府各个部门仍然不负责任，则无论成立怎样的协调机构，也难起作用。

《华夏时报》：由此来看，类似金融业“一行三会”的监管体制会否发生变化?

竹立家：所谓监管机制的变革，实际只需对这些部门本身加强监管和问责，惩处和监管机制紧跟上。现在很多政府机构犯了错误却无人过问，这是问题的关键。因此对各部门，特别是对各部门主管领导，要建立一个问责平台。

目标就是转型分权降成本

《华夏时报》：在你看来，政府部门是否应大而少，即由较少但更综合的部门组成，也应小而多，即由较多但更专业化的部门组成？

竹立家：这并非有一定之规，世界各国也都存在不一样的情形。对一个国家而言，政府通常有四个职能型管理部门。一是内阁部门，一般由9到20个部门组成。二是直属机构，主要是行政机构，比如西方一些国家有总统预算办公室、总统审计室、总统公务员委员会等等。在中国，有审计局、质检局等，都是国务院的行政直属机构，而不是具体的制定公共政策的部委。三是中国所谓的直属事业单位，西方一般称作独立机构，比如国家行政学院、中科院等，都是为政府直接提供某个专业方面的服务。像国家行政学院就是为国务院直接培养司局长等干部。四是法人机构，在国外就是公共企业之类。在中国，所谓机构改革，不光是要改革部委机构，关于直属机构的设置或隶属，关于直属事业单位的设置或隶属，特别是关于独立机构或法人机构的设置或隶属，这些都要改。在美国，这类机构大约有3000个左右。我们的机构改革，这两块的改革也很重要，应让专业机构和法人机构自主运行和发展。

《华夏时报》：我们是否可以理解为大部制就是要建立起政府与企业、社会的新型关系，也就是要建立规制型政府？

竹立家：是的，就是规制型政府。一句话，要政府现代化，要政府放权，要政府加强公共职能和监督职能。

关于大部制改革的目标，我一直强调，首先是要转变政府职能，即政府该管的就管，不该管的就不管。其次是降低行政成本。第三是向社会分权，实现社会的共同管理。

随着文明的进步，社会的发展和中国经济水平与生活水平的提高，下一步要形成社会与政府共管的行政格局，政府的一些职能和权力，要有序地下放或转移到社会组织或基层政府，从而使得政府的效率更高。

暂不会有太大新动向

《华夏时报》：未来大部制改革，会不会围绕“大”字多做文章，比如大金融、大农业、大交通、大社保，改革共识的凝聚也将推动各项“大”字改革的进程？

竹立家：这应是一个误解。我在基层搞相关调研的时候也发现，很多人认为政府机构合并后部门越大越好，但实际并非如此。现代社会正向着越来越专业化的方向发展，因此政府管理机构的专业化和现代化程度也在提高，而并不是说政府部门越大越好。现在搞大部制的目的，就是将过去计划经济时期遗留下来的一些机构，逐步加以取消、合并或转型，而不是简单地将某几个部门并在一起。大部制的一个最根本特点，是其专业化现代化程度越来越高，部门边界越来越清晰。

《华夏时报》：推动大部制改革需要勇气，如果现在决心已定，改革下一步究竟有何新动向？

竹立家：2008年以来，通过5年的改革，现在需要缓一缓，沉淀和研究一下改革的效果。虽然未来大部制改革就是推动政府权力的瘦身，但大部制改革暂时还不会有太大新动向。