税收增速下滑中利弊互现

　　据财政部的最新数据，2012年全国税收总收入同比增长12.1%，为近三年最低。究其原因，一方面是被动性因素，如经济周期性下滑等带来的间接影响；另一方面是主动性因素，如去年的结构性减税政策逐渐深化，其中截至2012年11月底，“营改增”试点已经在上海市累计减税225亿元，参与试点的小规模纳税人普遍实现减税，减税幅度达到40%。

　　可以说，税收增速下滑的背后，能够看到更多积极因素，也增加了深化财税改革的外在压力和动力。

　　首先，虽然税收增速下滑，但财政支出结构优化仍然比较明显。如全国财政支出同比增长15.1%，与民生相关的教育、医疗、社保和就业、住房保障支出增长分别为28.3%、12%、12.9%和16.4%。这也表明在税源扩张减速时，仍然可以调整财政资金支出项目，充分保证民生项目的有效增长，尤其是在教育和住房保障方面。考虑到政府职能有待进一步转型，且政府资产负债表仍良好，因此继续结构性减税、强化民生支出还有较大空间。

　　其次，如果考虑到政府性基金、国有企业上缴利润及其他预算外收入，则全口径的政府收入要远大于税收收入。虽然税收增速下降，但是政府整体掌握的财源和资金流仍然比较充裕。从初次分配的角度来看，有必要进一步改革和完善整个政府收入机制，适度降低全口径政府收入占GDP的比重。另外，随着城镇化进程加快，1994年确立的分税制框架已经难以适应新的要求，各级政府之间的权责需要调整优化，相应的政府间收入协调机制也应当创新。

　　另外，税收增速下滑，也意味着政府面临的预算约束会更紧。在此背景下，加强财政资金使用效益成为重中之重。近年来，中央和地方都开始探索财政支出绩效评价，但都处于探索阶段，且评价结果也没有充分应用。将来在现有的预算单位自评、主管部门评价、财政部门评价三重机制之外，应该增加社会第三方的客观评价。同时，如果效仿审计署在2011年把部门绩效报告向社会公开，那么显然当处于“阳光”之下时，整个政府预算绩效会大幅提高。

　　还有，寻求预算最大化是政府的本能，在缺乏对政府边界约束的情况下，强调“以支定收”往往导致预算失控，使得政府似乎总是“钱不够用”。对此，在推进政府支出选择的合理约束机制建设的同时，也应该适度降低政府在初次分配中的地位，重视从“以收定支”来考虑预算安排。

　　还需要注意的是，正确认识并应对税收增速下滑，化消极为积极，在当前强调财税改革的背景下极为重要。如果因此重新回到深挖税源、提振税收的老路上，那么2009年以后两年税收重回高速轨道的情况，将来还可能出现，结构性减税步伐也会停滞。因此，税收增速下滑提供了新的改革契机，使我们重新审计政府收入结构、支出效率、预算管理，以及如何把税收作为促进经济发展的有效工具。