大部制改革勿入误区

　　前些天看到广州市副市长曹鉴燎在广州两会上的一个分组发言，很同意他的观点。曹的发言是谈大部制的。广东在大部制改革方面，一直走在全国前头，比如顺德的政府改革，就受到国内专家的好评，而顺德是严格按照大部制的精神来配置政府职能的。

　　曹鉴燎说：“大部制是一个好东西，但是搞得不好，不引出制度性的东西，越大部制就越官僚，越高度集中就越腐败。”他进而讲道：“‘小政府、大社会’是一个世界潮流，符合社会发展规律。问题是如果我们现在盲目地照搬这个，讲出来很好听，报告念得很响，理论讲得很好。但问题很多，能否落实？”因为 “小政府，大社会”需要在一种民主、法治非常完善，在三权鼎立、直选制度下面，才能够做到的。他甚至认为，“大部制其实最早是在中国实行”。因为中国改革开放之前，政府完完全全是大部制。以广州为例，“那时候广州市有多少个部门呢？没有多少个。一个农委，管住农林水牧渔；一个交委，管住所有交通口的所有部门；一个教育委员会，管着教育文化宣传这条线；一个经济委员会，把所有的经济口都管到；一个建委，把国土房管等等管过来。”

　　这段发言提到了三个问题：一是大部制如果没有制度变革，只是简单集中，会变得更官僚和腐败；二是真正的大部制是要在一种民主、法治的环境中才能落实的；三是计划经济时代中国就有大部制。这后一点可能会引起一些人的争议，但是，如果按照目前很多地方搞的简单合并同类项来看，他讲的没错，计划经济的政府组成结构，比当前更像大部制。

　　从国务院上一轮机构改革后，很多地方都在推进政府机构的大部制改革。在一些地方，不论是机构的合并，还是机构内部的“三权分立”，即分成决策、执行、监督三块，以互相制衡，都未能实现原先的设想，时间一久，又回复到过去的状态，甚至机构更加臃肿。原因在于我们简单地理解了大部制改革，以为大部制就是把原来管理职能相似、业务范围趋同的一些部门简单地捏在一起，成立一个超级的综合性管理部门。

　　其实，部门的合并只是一种表象，实质是通过机构的归并来优化行政组织结构。因此，在大部制改革的同时，必须对政府的职能进行精简，包括行政审批权、价格管制权、资源控制权和对经济的干预权都要大幅缩减，通过精简机构促进政府职能的转变，逐步退出微观经济领域的直接管理，把更多经济和社会事项交由市场社会调节，政府部门重点是搞好宏观规划、政策制定及监督管理，为社会创造一个好的发展环境，切实减少微观管理和具体的审批事项，从而使政府部门更符合市场经济的宏观管理和公共服务的角色定位要求。这才是大部制改革的核心。

　　要做好大部制下的政府职能转变，就涉及到如何处理政府和市场、政府和社会的关系问题。我们的政府向来是个全能型政府，尽管市场经济分割了原来政府的很大一块职能，但政府试图在政治、经济、文化、社会等各个领域中包揽一切的冲动并没有减少，甚至还有增强。政府总是自以为一撒手，人们就不会自我管理了，市场和社会就会出事。确实，在政府多年的驯服下，很多社会组织，尤其是官办社会组织，看起来比较脆弱，经不住市场的风雨。可不管怎样，正如我们强调必须更加尊重市场规律一样，不能因为社会组织还很弱小就不放手。永远不放手，社会组织就永远脆弱。

　　这里应该看到，弱社会本身是不利于政府的。一个社会自身太弱，政府管了许多事，固然能够体现政府的权力和权威，但同时也要求政府负起相同甚至更大的责任来。政府一旦不负责，或者努力也没做好，百姓肯定会埋怨政府，政府失信多了，对政府的公信力就会造成损害，甚至酿成合法性危机。这就是笔者为什么强调要放权于社会，让各种民间组织发育壮大的原因。培植社会组织，把政府的一部分权力让渡给社会组织，不但有利公民社会建设，也是为政府减负和分忧，使政府能够专心于在其需要发挥作用的领域做强做好。这其实是在帮政府。

　　在大部制改革中，还有一个问题要提及，即如何约束和减少政府的权力问题。大部制必以权力受到约束为前提，假如权力还像过去一样大，大部制只会更加强化政府的权力。过去几个部门分立，虽然办事效率低下，但部门之间为了私利，也可能互相制约，现在把这些部门合在一起，就没有制约它们的力量了，这导致的后果会非常可怕。