陈勇制度反腐的核心是权力结构改革

中央纪委、监察部1月9日召开新闻发布会，首次以电视直播的形式通报查办案件工作情况。中央纪委常委、秘书长、新闻发言人崔少鹏表示，纪检、监察机关提倡实名举报，凡实名举报的，优先办理，及时回复，并要求各地及时准确发布违纪违法案件信息，积极回应社会关切。这是新年伊始中央纪委首次对外释放反腐新信号。

中共“十八大”后，“反腐”成为当下民众关注的热点问题之一。

在中共“十八大”报告中，胡锦涛用“致命伤害”、“亡党亡国”来警示腐败问题的潜在危险。强调反腐倡廉必须常抓不懈，拒腐防变必须警钟长鸣，这给中国未来一个时期的反腐倡廉工作做出了新部署。

事实上，类似的表述并非胡锦涛第一次提起，在庆祝中国共产党成立90周年和中共十八大临近之际就曾高调重提，含义颇深。

而新当选中共中央总书记习近平更在中共中央政治局第一次集体学习时，又以“物必先腐，而后虫生”之说警示官员，并强调“腐败问题愈演愈烈，最终必然会亡党亡国”。今年1月4日，习近平主持题为“坚定不移推进改革开放”的政治局集体学习。这是中共新高层在不到两个月的时间里再次就改革议题进行总动员。此外，当天的政治局会议还研究部署2013年党风廉政建设和反腐工作。

中共从建党到执政至今90余年，当下腐败滋生蔓延，易发多发，实质问题频现，如何从制度层面进行更有成效地反腐，成了社会各界关注的焦点。纵观十八大之后，中共新领导层如何展开新时期的反腐工作更是备受关注。

作为国内知名的制度反腐专家，李永忠有着长达33年的纪检监察工作经历，从军队纪委到地方纪委，从市县纪委到中央纪委，从查办案件到理论研究，李永忠的研究成果不仅多次进入高层决策，其反腐观点亦受到国内外广泛关注。

为此，本报记者专访了中纪委制度反腐专家、中国监察学院副院长李永忠，就当下反腐形势和现状一一厘清。

中央的决心前所未有

我们从没在全国党代会结束后不到一个月，就对一个中央候补委员采取“双规”行动

经济观察报：现阶段中国的腐败局势十分严重？

李永忠：1952年2月10日，我们枪毙的天津地委书记刘青山、张子善，他们的贪腐金额折合人民币分别为1.8万元和1.9万元(刘青山，1941年3月担任中共大城县委书记，在他的领导下，粉碎日伪清剿，使大城县抗日队伍和根据地不断壮大。日伪曾以1500块大洋悬赏拿他)。1983年的1月17日，我们枪毙了海丰县委书记王仲，他的腐败金额6.9万元。现在，如果我们以6.9万元为标准，要枪毙多少干部；扩大10倍，69万元我们要枪毙多少；扩大100倍，690万我们还会枪毙多少，敢这么枪毙吗？能这样彻底清算吗？

邓小平在1982年时就说过，“这股风来势很猛，不过一两年的时间，有很多干部卷了进去，卷进去的不是小量的而是大量的。”现在30年过去了，以这样的速度会增加多少？以1982年为基数，至少可以乘30倍！30年来，我们有420万受处分的党员和公职人员。30年来，过去只有一个县委书记被枪毙，现在省部级干部已经被杀掉了6个，腐败的易发多发和滋生蔓延，反腐败形势的严峻程度由此可见一斑。

因此，我理解群众绝不赦免腐败的想法。因为，正是有群众绝不赦免腐败的这样一种态度，才能促使党中央、中央纪委下决心认真解决面临的严峻腐败，认真解决30多年来巨大的腐败存量和呆账。因为任何一项重大改革，特别是能激发重大动力和带来重大红利的改革政策，只要坚决维护中央的权威，只要最高决策者有坚定的决心和胆识，通常在改革的初期阶段，只需要有少数或者少部分干部群众能够理解和支持就行了。30多年前的改革开放就是这样起步的！

经济观察报：作为国内著名的制度反腐专家，你如何看待现阶段中央反腐倡廉的决心和行动？

李永忠：我认为可以归纳为四个前所未有。第一，认识的清醒前所未有；第二，重视的程度前所未有；第三，直面问题的勇气前所未有；第四，决心之大前所未有。

作为党的总书记，三天两谈警醒，还明确讲打铁还得本身硬，表明不仅高度重视而且敢于带头。另外，胡锦涛在十八大的报告里面谈到了，反腐这个问题解决不好就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。这句话是胡锦涛当总书记十年说得最重的话。但习近平总书记的认识更到位，用的是愈演愈烈。胡锦涛说是甚至亡党亡国，习近平讲的是必然亡党亡国。最后，中共“十八大”大会闭幕22天，候补中央委员李春城被“双规”并敢于向社会公开，这个也是在党内从来没有过的。

经济观察报：在官方历史从来没有过的？

李永忠：对，从来没有过。我们从没在全国党代会结束后不到一个月，就对一个中央候补委员采取“双规”行动。也没有一届中央政治局在党代会后，这么短的时间做出了旨在严格约束自己的八条规定，并且从自身做起，自己带头，不封路、不封山、不封园、不铺派，轻车简从等，这些都是力图要给全国人民一个新的印象。所以，从自身行动、措施和八个规定等都体现了这一届中央领导班子前所未有的决心和行动。

制度反腐势在必行

权力反腐，由此产生了大量的腐败存量和腐败呆账，而制度反腐是解决这些存量和呆账的最佳选项

经济观察报：中共建党到执政已经90余年，你如何看待这些年的反腐历程？

李永忠：建党90年来，中共反腐可以分为四个阶段。即战争反腐、运动反腐、权力反腐、制度反腐。第一阶段从1921年建党到1949年新中国成立。反腐败依托的主要载体是战争。第二个阶段就是运动反腐。从1949年新中国建立到1978年党的十一届三中全会。依托的主要载体是群众运动。第三阶段是从1978年到2003年《中国共产党党内监督条例》正式颁布。这一时期反腐主要以领导人的认识程度高低、关注度强弱、决心大小为尺度。这也是权力反腐的重要标志。目前是第四阶段，属惩防结合的制度反腐逐步探索阶段。

经济观察报：这四个阶段，载体不同，弊端也不同，如何从制度层面进行更有成效地反腐？

李永忠：制度反腐最重要的标志，首先是必须设立政治体制改革特区来实验，必须要有一个政改特区作为孵化器。因为制度反腐，讲究的是政治体制改革推动下的权力结构改革，是综合性极强的、理论指导意义极大的政改，绝不是随便指定一个地方试试就能搞成的。

2003年，十三年磨一剑的《中国共产党党内监督条例》终于通过；同年12月10日，墨西哥国际反腐会议上，中国政府在《联合国反腐败公约》上郑重签字。这两件大事，标志着制度反腐的逐步探索。但实际上，制度反腐还是相当漫长的一个过程。因为监督条例虽然颁布了，但政治体制改革却没有实质性推进。在党内依然是同体监督，党内权力结构仍然没有改革，决策权和执行权还是合在一起，监督权也属于党委领导，纪委隶属于同级党委，而同级党委接受监督的自觉性如何，直接决定着纪委所能开展监督的范围、程度及有效性。换句话说，同级党委接受监督的自觉程度，直接决定着同级纪委开展监督的力度。在这种条件下，制度反腐只能开始进行有限的探索。由于制度反腐，主要是以改革了的新的权力结构为载体的反腐，如果权力结构没有改革，新的权力结构没能成为新的载体，制度反腐也只能是一种良好愿望而非实际行动。

其次，制度反腐需要对用人体制进行改革。在人事制度上，我们现在用的还是苏联模式，层层用的都是等级授职制。马克思在142年前有这么一句名言，“用等级授职制来代替普选制，是根本违背公社精神的。”他赞成的是普选制，民主选举。但中共执政63年来，绝大部分是用等级授职制，很少普选。

这就造成用人上的不正之风难以避免，优秀人才难以脱颖而出。一个权力过分集中的权力结构，人才就难以脱颖而出，用人上的不正之风就难以避免。这种选人用人体制，导致苏共执政74年就完蛋了。我们现在执政63年了，如果不赶快改的话，苏联的昨天就会成为我们的明天。

现在很多人特别想彻底清算30多年所形成的腐败呆账和腐败存量。但是，想要彻底清算，只有两个方法：第一，通过革命引发战争；第二，大搞群众运动。但是，彻底清算后，局面会怎样，谁又能控制这个局面？所以，最好不要去考虑用革命的手段和用群众运动的手段来解决这个腐败呆账和存量的问题。否则的话，我们30多年的改革开放成果就会付之一炬。我们只能用制度反腐才能够解决腐败的存量和呆账的问题，才能走出愈演愈烈的反腐困境。

制度反腐，不仅要改革旧有的权力结构载体和选人用人体制，而且需要民众的积极支持和参与。它需要为民众支持和参与反腐败提供平台和渠道，让群众有序的积极的支持参与进来。30多年来，由于搞的一直是权力反腐，由此产生了大量的腐败存量和腐败呆账，而制度反腐是解决这些存量和呆账的最佳选项。如果靠战争来反腐，那就只有革命了；如果靠运动来反腐，那就搞文革了。群众运动肯定能把这三十年的腐败呆账和存量解决掉，但是经济秩序肯定会乱，清算肯定会很严格、很残忍，局面肯定很难控制。因为，现在干群关系、两极分化等社会矛盾，比文革时要尖锐激烈得多。

政改特区是唯一出路

现实中要想走出反腐困境，不是通过战术上的小胜，就能实现战略上的大胜的

经济观察报：你多次提出反腐的突破口在于权力结构的改革上，中国的制度反腐任重道远，那么你觉得未来中国的反腐方向、路径在何方？

李永忠：权力结构改革是中国制度反腐的核心。如果不改革权力结构，无论增加多少反腐的人力、物力、财力，无论加大多少惩腐的力度、强度、烈度，无论选择多少个方向去突破，结论只有一个：不仅两个依然，而且愈演愈烈。这已为30多年的权力反腐所一再证明。如果要说方向和路径可以总结为十个字：突破在特区，规范在中央。

邓小平作为改革开放的总设计师，他的顶层设计和规划蓝图早体现在1980年8.18讲话里面。在这篇讲话里面，他已经把中国的政治经济体制改革、党和国家领导制度改革描绘得清清楚楚，可是我们绝少有人去认真研读并认真领会这篇重要讲话。

这些年，由于政治体制改革的阻力太大、风险太大，我们便采取绕着走的策略。党和国家领导制度的改革受阻，就退到行政机构改革；行政机构改革难度大，就退为行政审批改革；行政审批改革遇到硬骨头，就搞作风转变；作风转变还有困难，又变成了官员收入申报……在战略上一点一点向后退，从宏观向中观、微观层面后退。由于不断绕道走，过去的浅水区也慢慢变成深水区，困境也慢慢形成并扩大。

中共中央历届领导都想在战略、战役或战术上走出反腐困境。无论是陈云开展三年整党或打击严重经济犯罪活动，还是乔石加强纪检机关队伍建设、尉健行提出反腐败“三项工作格局”，以及吴官正完善反腐战略方针、贺国强重视惩防腐败体系建设等等，这些措施都是中央高层力图走出反腐困境的努力。但是，现实中要想走出反腐困境，不是通过战术上的小胜，就能实现战略上的大胜的。

中国制度反腐能否成功，关键取决于权力结构改革的成功与否。这些年我们经济体制改革的成功经验，就在于路径正确、方向对头。实现了以小的代价取得大的成功，成功了就拷贝。如果没有经济特区，我们的经济体制改革不知道还要摸索多少年。而30年来，政治体制改革之所以稳妥有余，积极不足，说得多，做得少，关键就在于没有政改特区这一政治体制改革的孵化器。致使政改之蛋，无人买单，自生自灭。于是，基层一些政改试点，活的少，死的多；肯定的少，否定的多；推广的少，挨批的多。所以，制度反腐要想成功，必须设立政改特区。

经济观察报：政改实验区还是政改特区？

李永忠：必须是政改特区，只有这样才能和其他地方不一样。搞政治体制改革，必须给予特殊的政策，选派特殊的人才，划定特殊的地区。舍此“三特”，政改很难成功。苏共并非想亡党，苏联也并非想解体。但是，勃列日涅夫维稳十八年而不思政改，击鼓传花到了戈尔巴乔夫。戈尔巴乔夫眼见大厦已倾，面临“不改革，等死；改革，找死”的两难境地，慌不择路搞改革。在一无经改特区的先行先试，二无政改特区的经验教训条件下，结果，改革没有特区试点作支撑，不但没取得成功，而且导致苏共解散，苏联解体的惨痛失败！中国现在必须尽快设立政改特区，通过政改特区的摸石头过河，去摸政治体制改革的规律，从而确保以特区试点的成功，拷贝复制更大范围的成功。

经济观察报：现在各地都在建设廉洁城市，这个与你刚才所提到的特区是不是有重合之地？它的意义又在哪儿？

李永忠：建设廉洁城市的宣传意义大于实际意义。廉洁城市当然应该去创建，但是在现有的权力架构之下很难创构廉洁城市。

第一，当权力结构是一个过分集中的权力，这种过分集中的权力，既难以产生合格的廉洁政府，也难以产生合格的廉洁城市。个别主要领导素质好的地区或者城市有可能成为廉洁政府，但全得靠主要领导的个人品质来决定。当他一走可能就不廉洁了。深圳特区成立三十年时，深圳的市长许宗衡因贪腐被判死刑缓期两年执行。深圳市在全国最早提出反腐保廉，打造廉洁政府，比别的城市早了十多年。深圳纪委在全国的纪委当中应该说很突出的，他们的工作是很优秀的，很多试点都是从那开始创造出来，可最后能对深圳市市长监督得了吗？杭州苏州也都是打造廉洁城市很早的城市，最后这两个城市的副市长许迈永、姜人杰还是因贪腐被执行死刑，分管城建的市长因贪腐被枪毙了，这不是对廉洁政府、廉洁城市的莫大讽刺吗？

所以说，廉洁城市这只是一个良好的愿望，它的宣传价值大于它的实用价值。但是，我并不反对他们提出这个口号，提总比不提好。但在权力不分解，权力结构不改革的情况下，这种廉洁政府和廉洁城市是很难创造出来的。香港上世纪70年代相当腐败，他们从权力分解、权力制衡的异体监督入手，加大改革力度，尽管没提多少口号，但却在短短几年时间，由亚洲腐败相当严重的地区转变为亚洲清廉指数名列第二。

制度反腐的核心是改革权力结构

在坚决维护中央权威的前提下，一定要改革过分集中的旧的权力结构

经济观察报：你有着33年从地方到中央纪检工作经验，如何评价现阶段中国纪检工作？

李永忠：现阶段我们的纪检监察工作也到了不得不突破的关口。改革开放30多年来，中纪委在治本上用的力不多，治标上力度很大。30多年来，几乎没有一个党政主要领导的腐败问题，是由同级纪委监督检举揭发的。而事关党和国家命运的反腐败斗争，中央纪委也还没能提出预防为主、治本为主的战略方针。但这并非中央纪委不愿意提出，而是政治体制改革如果没有实质推进，纪检监察体制如果没有实质性改革，各级纪委很难做到治本为主，预防为主，制度建设为主。

邓小平说，必须改革党和国家领导制度，必须改革权力结构，必须解决“权力过分集中”的“总病根”。反腐能否在治本上取得突破，纪检监察体制能否有实质性改革，我们能否走出愈演愈烈的反腐困境，均取决于权力结构的改革。

令人欣慰的是，领导层现在也意识到权力过分集中的问题所在。正在逐步改革，建立巡视制度，就是变同体监督为异体监督，已经立马收到效果。

经济观察报：互联网的民间反腐和中央高层的高度重视，使中国进入了一个反腐高潮，你如何看待公众参与反腐工作的？

李永忠：互联网时代为每个公民的言论自由搭建了最大最广最快的平台，也为网络反腐提供了一个很好的渠道。公众利用网络可以直接向党的纪律检查机关、行政监察机关、司法机关进行举报，减少了很多中间层级，同时还能把很多问题公开化。所以网络反腐也已进入中纪委的报告，受到党和国家领导人的关注。任何一种工具，有利也必然有弊。因此，也有个别人利用网络反腐造谣诬告恶意诽谤。但总的来看，网络反腐，利大于弊。

在我看来，权力结构是制度防腐的核心，制度反腐以权力结构为重心，最后的发展还必须与公众的这种权利反腐相结合，这样才能构成中国特色的反腐新模式，而不仅仅停留在制度层面上。制度反腐的最高境界就是与民众的权利反腐相结合。制度反腐必须与民众的权利反腐相结合，才能形成叠加效应，才能跳出反腐败的周期律困境。

经济观察报：邓小平曾说过，反腐是要靠法制的，但在当前，中国法制是一个逐步完善的过程，你如何理解这句话的涵义？

李永忠：我认为靠法制反腐就是靠制度反腐。因为制度反腐追求的目标是通过改革，以健全科学合理的权力结构，健全法律，健全法规体系，健全我们的政策制度，实现由人治到法治。靠法制反腐，就是要靠改革、靠新的权力结构来反腐。如果权力结构不改革，我们颁布再多的法条、法规、法律都无济于事。因为，“徒法不足以自行”。比如，我们会计法颁布这么多年，朱总理亲自创办了三个会计学院，并题词“不做假账”！我们培养了千千万万的会计员、会计师，但是有几个不做假账的，现行法律能保证他们不做假账吗？保证不了！因为我们的权力结构并未改革，我们的权力结构是个过分集中的权力结构，是苏联亡党亡国的权力结构。在这种权力结构下，必然出现十八大报告所指出的“以言代法、以权压法、徇私枉法”的情况。你法律颁布再多，你会计学院建立再多，你培养的会计师再多，可最后你连“不做假账”这么一个小小的问题，你都解决不了。我以为，这不仅是对“徒法不足以自行”的最好诠释，也是对各种执行难的最好注释。“苏联模式”的人治的权力结构不改革，科学合理的法治权力结构不建立，颁布再多的法律、法规、法条，也用处不大。所以，在坚决维护中央权威的前提下，一定要改革过分集中的旧的权力结构，这是制度反腐的核心所在，也是走出反腐困境的关键所在。