欧洲私人养老金危机对中国的启示

　　长期来看,中国政府最大的财政风险是养老金缺口。随着养老金支出的迅速上升,甚至有可能超过国有资产总额,人口老龄化将进一步扩大养老金缺口,而目前的养老保险制度正在严重损害财政可持续性。防止某些省份成为中国的希腊,应当成为中央政府未雨绸缪,防患于未然的决策参考。
　　学者论坛
　　胡继晔 潘国振
　　欧债危机自2009年开始,继美国次贷危机之后成为全世界关注的焦点,国内外学者从不同角度解读欧债危机。笔者的视角是:第二支柱私营养老金的缺乏使得发生了欧债危机国家第一支柱的公共养老金独木难撑,加剧了欧债危机的深度和广度。中国应当未雨绸缪,加快个人账户养老金、企业年金投资的步伐,防范未来可能发生的财政危机。
　　一、关于欧债危机根源的不同观点
　　国内外学术界对此次欧债危机发生的原因有不同观点,如有学者认为金融危机如同细菌传染,欧债危机是美国次贷危机的衍生结果和国际金融危机在欧洲的延续,这种说法貌似把欧美联系在一起,其实二者的起因不同、危机传播的方式不同、制度性原因也不同。哈佛大学教授罗德里克则认为,相对美国次贷危机而言,欧债危机有其更深层次的意义,昭示了“世界经济、政治的不可能三角”:经济全球化、政治民主化和主权国家三者不可兼得,它揭示了在欧元区统一货币情况下财政政策不统一的尴尬处境。
　　除上述学者从宏观角度得出的结论之外,更多学者从微观的角度来审视欧债危机。郎咸平、孙晋通过分析欧元区各国经济与财政政策的不平衡、欧元区的内在矛盾、房地产泡沫以及华尔街的作用,阐述了欧洲主权债务危机形成的原因、演变路径和危害。韩志国通过分析欧洲主权债务危机的成因,指出欧元区各国发展的不平衡性以及欧元区缺乏有效的救助机制是此次危机爆发的重要原因。社保专家郑秉文认为,福利制度是欧债危机的主要推手,这些国家人口老龄化加剧、经济增长缓慢,而福利刚性和讨好选民的政府行为必然导致养老金财政赤字不断扩大,较高的养老金替代率实际上反映了代际负担的不可持续性。另外一位社保专家郑功成则认为,欧债危机不是福利惹的祸,而是经济危机、金融危机与政治危机的必然结果,不能本末倒置地认为是福利危机导致了欧债危机。
　　可以看出,针对同样的欧洲主权债务危机,国内外不同学者经过各自研究得出了不同结论,可以大致归结为两大类:一类观点认为,欧债危机主要是由于经济结构失衡和经济增长模式存在问题的结果,而非福利制度造成的,笔者认为他们的本意是希望能够促使中国保持国民福利与国民经济同步发展,而非真地认为以希腊为代表的欧债危机国家福利制度没有问题;另外,更主流的一类观点则认为,福利制度是造成欧债危机的主要原因之一,也指出了养老金体系的问题,但笔者认为并未挖掘福利制度背后更深层的原因。
　　二、欧债危机国家与财政状况良好邻国之间经济、社会指标比较分析
　　为挖掘欧猪国家债务危机背后更深层次的原因,可以选择他们的邻国荷兰、英国、瑞士作为对照国,利用欧盟统计局、OECD统计局数据库中的经济、社会指标数据,来进行比较分析。
　　这里要特别提及的是爱尔兰。爱尔兰在欧猪五国中属于特例,是一个较小国家,只有7万平方公里和472万人口,陷入危机的主要原因是房地产泡沫破裂。房地产泡沫破裂沉重地打击了向房地产开发商和购房者发放巨额信贷的银行业,为救助银行体系,政府投入了巨资。据估计,救助6家银行的总开支高达500亿欧元,其结果是政府债务相当于GDP的比重从64%上升到99%。令人欣慰的是,2011年开始爱尔兰经济出现了复苏迹象,IMF在2012年10月9日发布报告认为爱尔兰经济已走出衰退。由此可见,爱尔兰的债务危机与其他四国不同(葡萄牙、意大利、希腊、西班牙)。
　　1.欧猪四国债务危机的程度
　　2009年欧债危机爆发以来,欧猪四国债务与其GDP之比一直高居欧盟27国的前几位,特别是2010年之后,平均的债务与GDP之比超过100%,只有西班牙的数值较低。
　　债务与GDP之比是衡量债务水平的重要指标,但并不是唯一,该指标高不一定发生债务危机,例如日本的债务比例一直高居发达国家之首,最近更是高达237%,但由于长期的通货紧缩,导致日本国债融资成本极低,且90%以上由国内投资者长期持有,加之经常账户长期盈余、外汇储备充足,连续多年都是全球最大的海外金融资产持有国,这些因素为日本高债务提供了信用担保和抵押。而欧猪四国就没有日本那么幸运,债务与GDP之比虽然没有日本高,但国债融资成本飙升:2012年3月欧债危机最严重的时候,希腊一年期国债收益率居然超过1000%,面临全面违约的风险。2012年年底希腊债务与 GDP之比高达156.9%,在欧盟27国中高居榜首,充分说明其债务状况恶化的现实。
　　从1996年以来的历史数据可以看出,最初如葡萄牙、西班牙等国债务状况并不差,甚至好于欧盟27国的平均水平,只是近年来才逐渐显露出来。主权债务危机从表象来看就是“寅吃卯粮”,以主权国家的政府信用担保来借债,但最后政府自己也还不上这些债务,从而危机爆发并加剧。
　　作为对照组的荷兰、英国,不管是历史数据还是最近的数据,都要优于欧猪四国,也优于欧盟27国,表明其财政状况的可持续性,可以作为参照。
　　2.社会福利支出与欧债危机:相对数据与绝对数据
　　很多学者认为欧债危机主要是欧猪四国福利制度过于慷慨造成的。为了考察社会福利支出的状况,我们对社会福利支出与GDP之比进行比较分析。
　　从欧盟数据库中可以发现,希腊、意大利、葡萄牙相对其他国家在2009年欧债危机之后就一直高居前三甲,社会福利支出与GDP之比接近20%,社会福利支出的确高于欧盟的平均值。在对照组的三国中,特别是荷兰和瑞士,社会福利支出与GDP之比明显低于欧猪四国,说明社会福利支出压力相对较轻。在可资比较的国家中,近几年希腊和荷兰政府支出中用于社会福利的部分相差最大,荷兰仅相当于希腊的60%—70%,从另外一个侧面说明希腊的债务危机很大程度上是社会福利的危机,不少国内外学者在此问题上基本上看法一致,数据也充分说明了这一点。
　　然而对所有这些数据进行进一步分析可以发现,欧猪四国的社会福利支出只是比欧盟27国平均数略高而已,并不十分显著。究其原因,主要是因为欧盟各国经济、社会发展水平比较接近,社会福利水平也相差不大,随着欧盟一体化进程的加快、人员流动的增加,社会福利同质化加强。虽然社会福利的项目、支付数额各国有一定差别,但总体差距不是非常大。拿债务危机最严重、社会福利支出与GDP之比最高的希腊与该数据很低的荷兰、瑞士进行比较,由于2011年该三国的人均GDP分别为1.99万欧元、3.27万欧元、3.95万欧元,虽然瑞士、荷兰社会福利支出与GDP之比例远小于希腊,但从绝对数据来看,希腊、荷兰、瑞士三国2011年的人均社会福利支出分别为3861欧元、3859欧元、4306欧元,三国相差并不大,三国居民个人的实际感受是差不多的。相信到欧洲旅游的中国游客也会对欧洲各国的物价水平的均等化、社会公平程度有切身的体会,数据也显示出各国居民所享受的社会福利水平也趋于均等化。
　　3.养老金领取年龄与替代率:欧债危机的根源?
　　在所有国家,整个社会福利体系中养老保险都占据最重要的位置。在欧美各国实际社会福利支出相差不大的情况下,养老金支出就成为一个重要指标。而欧洲各国的养老金体系相差甚远,为方便比较,将各国的养老金体系分为政府财政主导的现收现付制的公共养老金体系和雇主与雇员缴纳并进行投资的私人养老金体系。
　　在退休年龄方面,希腊的57岁和意大利的59岁在欧盟及OECD内部,都是最年轻的,由于预期寿命欧美各国相差不大,领取退休金的年限希腊 (24年)和意大利(22.8年)明显高于其他国家。在预期寿命差不多的欧盟各国,养老金领取时间太长则供款时间一定更短,这一长一短之间,政府所需要支付的养老金差距就不是以道里计了。可以看出,退休年龄过低、退休待遇过高,是造成希腊债务危机的关键因素之一。
　　养老金结构的差异更进一步说明了欧猪四国债务危机的深层次原因。养老金替代率是退休后的养老金收入与退休前工薪收入之比,体现了退休金的待遇水平。个人退休后拿到的养老金总额往往和该国的社会福利水平密切相关,欧盟各国的养老金总额的差距和社会福利一样,相差不太大,核心差距在于养老金的结构。以希腊为代表的欧猪四国由于私营养老金的不发达,在世界银行推荐的养老保险“三支柱”体系中主要依靠第一支柱公共养老金,而其不足的部分只能依靠财政补贴,随着欧洲老龄化的不断加剧,各国养老待遇债务将成为沉重的财政负担,仅有的一个支柱独木难撑,最终引发了财政危机。
　　反观对照国荷兰、英国、瑞士,其公共养老金替代率都在30%—40%之间,与欧猪四国相比低了很多,这样使得财政负担较轻。但对照三国均有强制性或自愿型的私人养老金作为重要补充,消除了类似希腊这样“独木难撑”的窘境,真正实现了养老保险的多支柱。由于有公共养老金之外的支柱,这三个对照国家的总体养老金替代率并不低,如荷兰接近100%,退休者可以安享晚年。
　　4.缺乏私营养老金:欧债危机的终极原因之一
　　欧猪四国养老金体系的结构缺陷是造成债务危机的重要原因:欧债危机国家主要依赖现收现付制的公共养老金,而基金制的私人养老金缺乏是一个普遍现象,也是更深层次的原因。
　　2008年美国次贷危机引发的全球金融危机给各国投资股票的私营养老金资产带来了负面冲击,但随着股市回暖,OECD各国的私营养老金资产自2009年开始温和回升,到2011年,不仅仅将2008年金融危机所造成的损失全部弥补,资产总额达到创纪录的29.5万亿美元,OECD全部34个国家私营养老基金资产加权平均与GDP的比例高达72.4%,由此可见私营养老金的重要性。遗憾的是,欧猪四国的私营养老金水平很低。
　　从欧猪四国中的养老金缴费、养老待遇领取的数据来看,他们的养老金体系主要依靠现收现付的公共养老金,希腊和意大利还出现了待遇领取比养老保险缴费还高的情况,出现的养老金赤字部分只能依赖财政补贴,成为债务危机的最重要因素之一。由于私营养老金资产在欧猪四国中与GDP占比甚微,希腊几乎为0,其余三个欧猪国家也仅仅在4.9%—7.8%之间,不仅仅远低于对照三国,也低于OECD各国的加权平均值72.4%,当出现债务问题的时候,公共养老金出现亏空,而私营养老金根本无力担当独立支柱的重任,加剧了债务危机的深度和广度。
　　从这个意义上来说,欧债危机国家的财政危机,一定程度上就是养老金制度性缺陷的危机。缺乏私营养老金这一重要的支柱,公共养老金独木难撑,从而酿成主权债务危机。
　　三、欧债危机国家教训对中国的启示
　　目前,国内外学界关于欧债危机成因的论述已汗牛充栋,主要集中在财政政策与货币政策的不统一、福利刚性等方面,即使考虑到了养老金,也主要考虑了公共养老金,涉及私营养老金的研究较少。通过分析可以发现,欧债危机“重灾区”的希腊在OECD全部34国中是唯一一个几乎无私营养老金的国家,主要依靠公共养老金,且替代率在全部OECD国家中高居榜首,养老金待遇发放数额高于缴费收入,加剧了债务危机的程度。而那些私营养老金发达的国家,如荷兰、瑞士、英国等国则因多支柱养老保险体系已经建立、健全,全无债务危机之虞。私营养老金缺乏至少是欧债危机国家危机爆发、危机深化的最重要原因之一。
　　如果我们把眼光从欧洲扩大到OECD的34国,发现美国、智利等私营养老金发达的国家同样无主权债务危机之虞。中国的养老金制度是 “社会统筹与个人账户相结合”,社会统筹部分属于现收现付的公共养老金,个人账户和企业年金应当构成中国可以投资的私营养老金。但遗憾的是,作为中国私营养老金主力的个人账户养老金由于空账、资本市场不成熟而一直未能够投资资本市场,企业年金由于其自愿的性质,目前也仅仅覆盖不到总数0.5%的企业。随着中国人口结构的变化,老龄化会越来越严重,现收现付的方式难以为继,近几年养老金发放中财政补贴的比例逐年增长。目前中国的私人养老金资产不仅仅低于绝大多数OECD国家,甚至在金砖五国中都叨陪末座,按照OECD的同口径统计,中国的私人养老金资产仅占GDP的0.7%,从养老金结构来看,中国与欧猪四国中的希腊更为接近,而与对照三国相去甚远。中国养老金资产规模总体来说还非常低,这需要我们加快推动养老金体系的结构改革,以防范可能发生的类似欧债危机这样的债务危机。
　　按照北大黄益平等人执笔的研究报告,中国的养老金制度及结构存在严重问题。长期来看,中国政府最大的财政风险是养老金缺口,养老金总负债占GDP的62%—97%,随着养老金支出的迅速上升,甚至有可能超过国有资产总额,人口老龄化将进一步扩大养老金缺口,而目前的养老保险制度正在严重损害财政可持续性。从人口和幅员来看,中国与整个欧盟类似,欧元区统一的货币政策和各国独立的财政政策导致两大政策难以协调发挥作用,如果把中国的每个省份看作欧洲的一个国家的话,由于分税制的影响,地方政府债务若得不到妥善处理,发生地方债务危机的可能性很大,防止某些省份成为中国的希腊,应当成为中央政府未雨绸缪,防患于未然的决策参考。