刘晓忠释放制度红利需要政府转型

　　本报评论员 刘晓忠

　　近日，深圳市公布《全面深化改革总体方案（2013-2015年）》及《2013年改革计划》，前海体制机制创新、土地管理制度改革和金融改革成为了今年改革的重点。

　　当前的深圳改革是全面而系统的。与1980年代以发展为内核的改革所不同，目前业已步入深水区的改革已很难延续单点突破模式，各个领域的相互制约和促进，使现行改革要真正有效释放红利，亟需全面系统的布局，避免不同领域间改革产生相互牵制的张力，导致改革知易行难。而选择一个带有改革先验的地方，并通过充分授权运作，以赋予其先行先试的权利，无疑为其大胆的破局式改革降低了试错成本，积累改革经验。

　　当然，不论是前海创新行政审批制度和公务员服务制度的改革，还是土地和金融领域等的改革，都旨在探寻处理政府与市场、社会间的新型关系，而其核心命题则是政府职能由管制向服务转型，以构建能更好地适应经济社会变迁的法治体系和激励相容的机制。

　　以土地管理制度改革为例，目前的土地制度实际是一种基于管制的人格化交易秩序，即地方政府垄断城市建设用地市场，地方政府作为经济人主体，主导城市土地市场的人格化交易；然而，随着土地步入二次甚至多次开发交易，尤其是深圳早已基本实行了农村户籍和非农户籍的并轨，农转非的土地挂牌卖模式似乎已不合时宜。而要强化辖区内存量土地的合理流转和土地利益的协调，无疑亟需行政管理体制、财税金融制度等新制度和机制的有效配合。

　　通过构建城市规划秩序，并运营金融、财税等制度，以合规监管而非报备审批模式，促进土地等要素资源的优化配置，协调各方利益，显然将极大地降低市场交易成本，并可清晰厘定政府与市场的边界，真正使政府由经济社会的管制者变成公共服务供给主体。如目前政府只需负责城市规划，土地市场交易秩序监管等，具体的土地交易完全可通过当事人博弈完成。这不仅可避免政府身兼裁判员与运动员的双重身份冲突，而且市场的自利博弈将更能促进土地等要素资源的优化配置。

　　此次深圳的综合改革，显然有助于促进政府职能的真正转型。这如同各地运行的开发区，不同行政部门聚合成开发区管委会，不仅是通过统一办公降低了经济社会交易成本，更重要的是管委会模式使政府职能公共服务化，且名副其实的开发区，其管委会在职能上都是公共服务型的。

　　深圳改革能否真正厘清服务与管制的边界，促成政府职能的公共服务化转型，将是关键。唯有通过政府职能的公共服务转型，改革才能真正释放出制度红利。