周小川谈汇率、增值税与服务业发展

为什么要警惕回归多重汇率制？为什么增值税制度对服务业的发展有重要影响？

◎ 周小川 | 文

汇率、增值税与服务业发展这个题目，涉及汇率与增值税出口退税的政策定位；涉及汇率并轨改革和推广增值税两项改革在1994年一并推出的内在联系；也涉及大力发展服务业需要哪些配套政策。几者之间有非常重要的相互联系，与经济政策制定也有密切关联。

汇率改革脱胎于多重汇率的遗传基因

在经济改革初期，中国实行的是多重汇率体制，计划经济体制留下来的遗传基因也正是多重汇率体制。事实上，经互会各国如前苏联和东欧国家，实行的都是多重汇率体制，其根本原因是国内价格体系和国际市场价格体系不平行。

计划经济制度下汇率的另一特征是本币通常严重高估，以保证计划当局能向国家项目和国有企业分配非常便宜的外汇，以支持国家主导的发展战略。假设国际市场价格体系是竞争性市场决定的、合理的，那么计划经济体制下的价格体系通常是扭曲的，主要体现为劳动力、土地、资本等生产要素和初级产品价格偏低，最终制成品价格相对较高。

例如，在计划经济时期，自行车、手表、缝纫机等最终制成品价格很高，其中包括了大量的上缴利税；但能源、电力、原材料等上游产品的价格都非常低，其中包括了大量直接或间接的补贴。为此，在经济转轨过程中，中国需要在价格、税收等多方面减少扭曲，并于20世纪80年代上半期逐渐改变了企业上交利润的方式，即制成品上交利润多、初级产品上交少或吃补贴的状况，后来又推出了产品税。

产品税是重复计征（Cascading）的，上游产品累交的税少，下游产品累交的税多，税收的不平等是与产品价格的扭曲相对应的，也影响出口制成品的国际市场竞争力。为实施一些鼓励制成品出口的政策，就要试图对制成品价格中所含的累计产品税进行出口退税。这面临着一些操作性难题，根本原因是产品税体制下出口退税很难准确计算。由于产品税是多个环节叠加的，需要根据产品的投入产出关系计算出原来累计、叠加的产品税，由此来确定退税力度。

在价格体系未能理顺的情况下，为了鼓励出口并保持中国产品的国际竞争力，为了使进口品价格适应国内价格体系，必然要实行明晰的或变相的多重汇率体制。中国很早就开始推进汇率改革。从1981年1月1日开始，实施2.8元人民币兑1美元的贸易外汇结算汇率并与非贸易所使用的官方汇率并存，官方汇率为1美元兑1.5元，这在当年是大胆纠正汇率扭曲的重大改革。

贸易汇率适用于贸易商品结算，不适用于非贸易领域。这看起来是两重汇率，实际上还不止两重。前苏联的做法是针对几百种不同产品设计几百种汇率，但实际上很难操作。中国当时按照不同的行业和外贸公司设置不同的换汇成本，按换汇成本进行差别性的财务核算，为此也必须防止外贸公司之间交叉经营，这显然是多重汇率体制。上世纪80年代后期，中国开始实行外汇留成制度，对不同产品执行不同的外汇留成比例。实际上还是变相的多重汇率。

在多重换汇成本管理到多重外汇留成体制之间，还有一些过渡性做法，在企业承包制阶段曾试行承包各自不同汇率的做法，不仅可以按照行业、产品来确定不同的汇率，还可以针对同一个产品，根据不同企业的财务条件和历史包袱等因素折算出不同的汇率待遇。当然，这会导致缺乏规则的、大量的讨价还价，必然是较为短命的。

推行单一汇率制并全面推广增值税改革

经济转轨必然要求汇率制度从多重汇率逐步向单一汇率演进。1994年，中国宣布实施汇率并轨，明确建立单一的、有管理的浮动汇率制度，特别强调了单一汇率。但要实行单一的、有管理的浮动汇率，必须纠正国内价格体系和国际市场价格体系不平行的问题，相应地，也必须纠正产品税税收体系导致的价格扭曲。因此，在实行单一汇率制度的同时，也要对间接税（即流转税）税收制度进行相应的改革。

从税收理论及其实践经验看，增值税和销售税两种体制可以更好地促进跨行业、跨产品的平等竞争。其最主要特征是实行价外税收，也就是税收最终由消费者负担，不影响产品成本。

增值税体制虽对每道生产环节的销售征税，但有效消除了累计、累进计算税基的扭曲。这样，有利于体现平等竞争原则，包括跨行业的平等竞争，形成公平的产品价格体系，也就有助于各类产品参与国际市场的公平竞争。因此，当时中国迫切需要推进税收体制改革。

1994年税收体制改革主要包括三个方面：一是广泛推行增值税；二是企业所得税不必再搞差别化，即所有类型的企业（后来也包括金融企业）统一所得税率；三是在中央与各级地方政府之间重新安排财力并改进财权、事权的匹配，即当时的分税制改革。

1993年12月，国务院发布了《中华人民共和国增值税暂行条例》，并于1994年1月1日起与汇率并轨改革同时推出。增值税改革大大促进了产品在上下游、跨行业及国际贸易中的平等竞争和价格形成机制建设，优化了产品价格和税收体系，推动了各类企业和产品参与国际市场竞争，也能让进口商品在国内市场与国内产品相互平等竞争。此外，建立在增值税体系上的出口退税政策的公平性合理性大大增强，出口退税的实施可以更加公平和方便，使得产品在实行出口退税后，可以零税率在国际市场进行公平竞争。同时，税收制度的国际接轨也确保了“引进来”的外国产品能够平等地与国内产品进行竞争。当然，如果需要实施一定的产业政策保护，则应该通过关税及其税率来实现，前提是不能违背当时的关贸总协定（GATT）和后来的WTO的规则。总之，实施增值税改革后，才实现了中国产品在国际国内平等竞争的价格体系局面，也为实行单一汇率制度铺平了道路。

同时，单一的汇率制度也反过来促进了中国价格体系和税收体系的完善。汇率制度的改革扩大了对外开放，扩大了出口产品在国际市场的竞争以及进口产品在国内市场的竞争，这必然产生对国内价格体系和税收体系合理性的挑战，从而增加相关政策改革和校正的压力。表面看虽然这种校正体现在产品层面上，但产品层面的背后实际上是资源配置。1992年党的十四大明确提出要建立社会主义市场经济，强调了市场在资源配置中的基础性作用。从这个意义上说，纠正过去扭曲的价格体系，更深层次上是为了实现资源的优化配置，更好地推动国民经济增长速度和质量的提高。可见，增值税改革、单一的有管理的浮动汇率制度，以及价格扭曲的纠正和市场体系建设等，都是环环相扣、互为条件的。

仍存在着回归多重汇率的动机

作为转轨经济，总是存在着回归多重汇率的动机。

情况之一是，计划部门制定并实施产业政策，要鼓励一些行业、限制另一些行业，有时找不到有效的激励手段，就可能寄希望于差别汇率或其等价物。

情况之二是，当客观条件发生变化产生的结构调整压力过大时，一些行业会要求实行特别的汇率或其等价物。例如，2005年汇率改革后，有的行业就希望能够对其保持原来的汇率。又如，2008年金融危机以来，一些行业、企业希望在汇率政策、出口退税等方面实行差别待遇。再如，为保护环境、节约资源，需要用出口退税来限制“两高一资”行业的生产和出口。

之所以存在这些差别要求，除了一些外部因素，如金融危机客观上使得一些行业、企业出口压力大大增加以外，还有一些深层次原因，主要包括：

——中国经济转轨过程中，仍然存在着一定程度的市场扭曲，特别是生产要素配置方面的扭曲，这些扭曲影响了跨行业、上下游、跨产品的平等竞争。

——即便在完全市场经济状况下，也面临着不断的结构调整，从而必然涉及到利益调整，在此过程中，利益受损的一方就希望得到保护，并对调整予以抵触。这种保护主义情绪在美国、西欧等发达国家也都存在。

——一些部门或行业在制定产业政策过程中，往往会选择一些鼓励性或保护性的措施，这种措施应该体现为投资政策，但也有可能在出口退税和汇率补贴方面提出要求。当然，这些差别要求也可能是出于纯粹的利益关系，处在不同行业的不同利益主体，会有不同的要求。这在成熟市场经济一般较少发生。

问题是，为什么汇率制度改革不能开倒车？如果不同行业实行不同的汇率，不就又回到了多重汇率体制吗？如果出口退税不是按照已纳增值税进行退税，实质上也就是在实行多重汇率。

需要明确的是，现在遇到的问题与上世纪90年代是不一样的。在1994年汇改之后，一个突出问题是税收方面还没有做好充分的准备，出现了较为严重的出口骗退税问题。当时有观点认为,这主要是因为退税率高，诱惑力太大，因此应该有选择地降低出口退税率。但后来随着税收征管体系和发票制度的不断完善，这个问题就逐步得到解决，至少可以说，骗退税问题与增值税税率关系不大，也与出口是否真实报价并收汇关系不大，而主要取决于出口商品的增值税进项发票的管理和核查。这之后，也有一些其他方面的动机要实行差别的出口退税率，并引发了一些争论。

在这次应对全球金融危机过程中，中国普遍恢复了出口退税率。商务政策制定者提出，各类产品要以出口零税率在国际市场上平等竞争。这表面上看是出口产品的政策问题，但实际上涉及到了汇率制度问题，涉及到我们的汇率制度将来是不是坚定走单一的、市场化的汇率体制，这至今仍是一个值得研究的课题。

汇率与服务业发展的关系

服务业是中国当前发展战略中最强调的一个领域。目前相对于制造业而言，服务业发展尚很不充分，占中国GDP的比重也较低。其原因是多方面的，但汇率和税收制度也是十分重要的原因。

经济学理论告诉我们，汇率在概念上可表达为一国可贸易货品和不可贸易货品的比价。所谓的不可贸易货品，最主要的就是服务，大多数服务不可跨境递交。当然不可贸易货品也包括一些工业产品，比如电力，一般情况下电网未延伸至他国，所以电力往往也属于不可贸易品。在互联网发展和全球化日益深化的条件下，一些不可贸易货品变得可外包、可贸易，但多数服务业仍不可贸易。从这个角度说，汇率给出了可贸易货品和非贸易货品之间的总体比价。对此，可简化理解为，当本币相对低估时，经济资源（各生产要素）会向可贸易行业倾斜，其回报和收入均相对较高而具有更大的相对吸引力；相反，当本币相对高估时，可贸易行业的相对吸引力较弱，使得更多的生产要素流向不可贸易行业，也就是说服务业的收入和回报相对较高。因此，汇率反映了可贸易货品和不可贸易货品的比价关系。

2005年汇改以来，在经济生活中可以实际体会到资源配置分布的相对变化，特别是在农民进城务工的行业选择和新投资的行业分布上，有了悄然但又明显的变化。这也是符合中国经济发展战略和结构调整方向的变化。

增值税与服务业发展的关系

增值税制度对服务业的发展具有重要影响。1994年税改的设计过程中就有观点提出，从欧洲和部分发展中国家的经验看，增值税制度应尽可能广泛覆盖所有行业，包括服务业。当然对于一些小商户、个体户、小餐馆等小型服务业，可用一些特殊的简化措施，但总体来讲增值税应全面推行。从实施情况看，当前中国工业制造业已经普遍实行增值税制度，但对服务业，有一部分已实行增值税，但另一部分仍实行营业税。这一过渡性制度安排会影响中国服务业的发展，以及工业和服务业的比例关系。

1994年增值税改革在工业领域的全面实施产生了深远的影响。一是推动了中小工业企业发展。中小工业企业往往是专业分工和生产链中的小环节，产生的附加值较小，销售利润率也往往很低，如按出厂价而不扣除中间投入的成本为税基去计税，很难起步和生存，大多数初创小企业的设想被扼杀在摇篮中。而增值税则以增加值为税基，扣除了投入品成本，企业再小也可以设立，也就体现了大、中、小企业平等竞争。二是大大促进工业生产链的专业化分工。过去中国的工业企业是“大而全”、“小而全”，从上游到下游都是自己生产，这也与产品税制度有关。一个企业生产上游产品，需要交一次产品税；另一个企业生产下游产品，不仅自己交产品税，还要为上游原材料再交一道产品税，出现累计重复征税。如果企业同时生产上游产品和下游产品，即搞“大而全”或“小而全”，就只交一道产品税。产品税体系鼓励了“大而全”、“小而全”。在增值税制度下不存在这个弊端，企业只需要对增加值部分交税，提高了企业进行专业化分工的积极性，并提高了效率和质量。三是解决了出口退税问题，大量的出口企业不论是大是小，是出口最终产品还是零部件，均能出口退税且公平竞争，不必再按公司、按产品、按留成比例去和主管当局讨价还价。

再看服务业情况。增值税制度没有全面推行，对工业企业征收增值税，而对一些服务业征收营业税，有不少问题。

一是导致了服务业和工业企业的不平等竞争，制约了服务业的专业化分工。例如，当企业需要生产性服务时，如果工业企业用“大而全”、“小而全”的方式自包这种服务，则该服务的中间投入品成本可以抵扣增值税，出口时也可以退税；但如果从服务业企业购买这种服务，由于服务业企业只能提供营业税发票，采购企业就无法享受增值税抵扣和出口退税。这本身是对服务专业的一种扭曲甚或歧视，没有体现公平原则，同时也导致企业在服务需求方面仍然追求“大而全”、“小而全”，进一步影响到资源的优化配置。

二是服务业的营业税类似于过去的产品税，往往重复计征，因此一些低附加值、小型专业化服务业企业难于初创。比如，想设立一个初期附加值只有3%的服务业小企业，如果要交5%的营业税，就无法设立和生存，而在增值税体制下则不存在这个问题。

三是在出口退税方面导致服务业外包出口受到歧视和不公平竞争。外包服务往往也用了不少外购的设备、投入品和其他企业提供的服务，但却不能享受出口退税，影响服务业外包的出口竞争力。

四是工业企业实行增值税、服务业实行营业税或者部分实行营业税，还可能导致增值税发票体系的严密性出现漏洞。从理论上说，增值税发票体系本身非常严密，环环相扣，有较好的交叉检查特性，但两种税制混合实施就容易产生漏洞，影响增值税体系的完整性和严密性。其一是交叉检查链条会有中断现象；其二是会出现一部分不能用于抵扣和退税的游离性增值税发票。

可见，产业结构调整、服务业本身的发展都与税收制度安排有关系。在工业制造业和服务业之间，以及服务业内部，实行不同的税收制度，往往导致竞争场地不水平，影响部分服务业和相关产业的竞争力，并进一步导致行业发展的不均衡，影响资源配置的优化程度。1994年税改起步时，有相关研究报告就已指出，还有两项后续工作要寻找时机推出：一是转向消费性增值税，这一转向已在推行；二是增值税向服务业扩容，当前也应逐步提上日程了。

总之，在后金融危机阶段，一些体制、机制方面的改革应提早作出准备，为实现发展方式转变、为实现经济发展更加依靠内需的结构转变、为更好地学习实践科学发展观做好研究工作。

作者为中国人民银行行长，本文为其在2009年11月27日中金论坛上的内部讲话，经修改审定，此次正式发表