舒立观察如何治理中国式次贷

[导读]防范地方平台债引发的债务风险，治本之策还是深化财政体制改革

近日，国际评级机构惠誉将中国偿还长期本币债务的主权评级从AA-调降到A+，主要理由为“中国地方政府可能面临源自政府相关企业的大额潜在债务”。这一举动显示国际市场正严密关注中国政府财务风险，值得中央和各级地方政府高度重视。

中国地方债务已存在多年，但规模有限。自2008年底中国政府出台“4万亿”刺激计划以来，地方债务呈现爆炸式增长，而且影子银行式债务持续增长，隐藏着巨大的金融风险。根据审计署2011年公告，截至2010年底，全国地方政府性债务余额为10.72万亿元；据今年全国人大预算报告，2012年，地方政府债券还本支出即达2000亿元；另据专家估计，截至2012年底，地方债务总量至少新增1万亿到2万亿元，包括监管当局网开一面的政信合作1万亿元左右，城投债数千亿元。即使按照偏紧口径计算，地方债务也当超过12万亿元。

中国地方政府债务问题之所以值得高度警惕，不仅在于其庞大的余额，更在于其数据和处置情况不透明，而最值得担忧之处在于地方政府体制性的“软预算约束”。

当前，对中国地方政府债务的风险度多有争论。其实，因为地方政府的债务状况并不透明，何时、何地可能引发系统性风险很难预测。有些分析人士对地方财政收入增长乏力深感担忧，但不少地方官员和市场人士以为，地方政府债务有中央政府兜底，出不了大事。须知中央政府并无此法定责任，而且一旦出现全局性危机，中央其实很难独力承担，未来财政收入已不可能再保持高速增长态势，其结局必是债务货币化，等于全民埋单。这就是我们所说的“中国式次贷”（参见本刊2012年第41期封面报道“中国式次贷”）。

纵使短期内不会引发危机，“中国式次贷”继续增长的负效应也是非常显著的。地方债务融资平台不断扩张，相当于在国有企业之外又滋生出一批国有机构，不计成本地大规模垄断金融资源，对金融市场 产生挤出效应，使之更加畸形。而且，地方债务平台所带动的经济增长，基本上是政府引导的、以海量投资为主的粗放型增长，继续放大着旧有发展方式不可持续的弊病。

中国经济欲求得全面、协调、可持续发展，地方平台债务的比重必须减少，当务之急是控制债务总盘子，系统核查、动态监控地方政府的债务结构和偿债能力。此外，地方债务倘若不断扩大，可直接导致道德风险泛滥，故中央政府必须约束地方政府对小规模局部违约的不当干预。中国债务市场上地方政府干预过多，造成一些债务到期后非正常“展期”，有些国企被迫替他人偿债。市场上出现“大而不能倒”“小也不能倒”，无一违约的奇怪现象，也使债务扩张难有节制。应该看到，在不引致系统金融风险的前提下，少量风险事件发生有助于理顺市场风险溢价和利率结构，完善债市的评级制度。

特别需要指出，在治理地方债务过程中，新闻监督的角色不可或缺，只能加强，不能削弱。目前，个别地方以担心“地方金融生态环境”受到影响为由，明目张胆地压制媒体监督。殊不知，此种颟顸之举只会阻碍信息传递，积小风险为大灾难，最终对施压者也是有害无益。

面对债务风险越来越大的挑战，中国金融监管体系的改革迫在眉睫。目前，中国实行金融分业监管，但是，金融业早已出现大量综合经营。监管体制理应顺应市场发展，向交叉混合监管转变。其重点应是建立由央行牵头的监管协调机制，推动央行和银监会等部门之间更紧密的监管合作和信息分享，以求政策协调同步，并使得宏观审慎监管获得更多有效工具和传导途径。

防范地方平台债引发的债务风险，治本之策还是深化财政体制改革。2012年的预算法修改未明确允许地方政府发债，不能不说是一大遗憾。从中长期看，应当为地方独立、合规发债打开正门。这需要推动地方的财政预算公开，在明晰的法律框架下，编制地方政府债务预算和资产负债表。未来的地方债应主要出售给当地居民，当地居民会基于自身的养老金、福利等问题来考虑是否购买，逐渐构成对地方政府行为的有力制约。

说到底，地方债务问题事关政府职能定位，涉及经济体制改革的核心问题。政府应尽可能退出项目建设，放弃单纯GDP诉求，回归公共服务本位，致力于公共品供给、财政平衡、环境保护等公众关切的领域。如此，才能彻底告别“中国式次贷”。