周靖祥城镇化必须通盘解决农民和土地关系问题

顺利推进城镇化良性循环，必须在全国层面通盘解决“农民和土地”的关系问题，各省市的单边行动最终必定孤掌难鸣

文 | 周靖祥

将城镇化作为破解城乡和区域发展失衡困局的主要手段已无可非议；然而，城镇化发展道路选择在学术界至今仍未形成共识，城镇化行动中各级政府在遭遇发展难题时，越发感觉无计可施。

现实难题是：各种社会矛盾激化，城镇化受挫何处，未来将面临怎样的发展困境？社会经济发展与旷日持久的半城镇化难题如何破解？经济发展快速和社会建设滞后之间的矛盾如何消除？

上述诸多疑惑都聚焦于城市建设、城市管理和城市化道路的选择。

城镇化发展陷阱

无论是城镇化还是城市化，都不能简单地将其理解为人口的城乡、区域空间位移和经济、要素的集聚，更是农本社会向现代工业社会、城市社会转变的系统性工程。

在中国，追溯较早而系统的城镇化研究，始于20世纪40年代的费孝通的《乡土中国与乡土重建》，其实早在20世纪三四十年代就已经形成了“城镇化”概念雏形。

在《乡土中国与乡土重建》一书的封面上赫然写着：黄昏从烽火台上升起，在这界河的岛屿上；一个种族栖息又蔓延，土地改变了颜色。

20世纪80年代，城镇化再度被重视。1985年《小城镇大问题》一书的出版具有划时代的意义，全国掀起了大规模城镇建设运动实践：1985年中国有建制镇2851个，加上未设建制的县城377个，共有3228个；到1992年，建制镇就达到14182个，7年左右的时间增长了约5倍。

进入21世纪，城市化大讨论逐步展开，城镇化战略和小城镇建设运动总是绑在一起。时过境迁，城镇化发展和城镇建设道路大讨论再起波澜，人口的城乡迁移印证了早期的判断。与50多年前的城市化截然不同，历经近30余年的大规模农业劳动力地域流动，时下城市和农村人口空间流向的不确定性难题，已经逐渐演变为中国和区域社会与经济发展困局。

如果把2013年作为“新型城镇化”的历史起点，能够佐证的也只有户籍改革被提升到国家决策层面。

根据河南主流媒体的报道，新型城镇化开启于20世纪90年代末的河南，经过10余年的酝酿和实践，2012年此战略上升到国家层面。2013年3月，各省市的《政府工作报告》中，“城镇化”已成为战略文本内容体系中最主要的关键词，区域协调、发挥中心城市的带动作用，或将成为中国未来推进城镇化的核心思路。

在城镇化发展陷阱中，各式问题镶嵌其中：比如各大中城市“创森”运动中，农村和大山深处的“大树”被移进城市；被视为土地财政“巅峰”的河南平坟运动；地级市城市建设过程中打出的醒目标语“人民给我一方土，我还人民一座城”；国内产业向中西部内陆地区转移，县乡政府主推工业化进程，酿成生态和环境破坏；引进大项目的“造城”运动，等等。

回顾过去30多年来的以经济建设为中心的道路选择，中国早已踏上了只有起点没有终点的谋求增长、污染伴生的道路。中国城市化和城镇化(自上而下强力推拉)很可能遭遇来自资本、生态、农业危机和制度在内的一系列严峻挑战。

城市不只是富人的，更应是穷人的奋争之地

近年来，城市群的快速“抱团”，激起我们更多地去思考中国城市空间布局和发展方向的初步定格。

从大的层面来看，中部地方行动中最具代表性的当属“中三角经济区”以及长江中游城市群(长沙、武汉、南昌三大城市群)的跨省域经济区谋划。

2013年2月23日，长沙、合肥、南昌、武汉等四个城市负责人共同签署《长江中游城市群暨长沙、合肥、南昌、武汉战略合作协议》。查阅相关报道，我们发现，还存在另外一个版本的“中三角”：武汉城市圈、江淮城市群、环鄱阳湖城市群、长株潭城市群。

在省市内部，我们依然能够看到“三角”城市稳定关系的存在。比如重庆的“万州—重庆—黔江”，四川的“成都—泸州—达州”，广东的“广州—湛江—汕头”。行政分割情势下，城市的竞争方式变形为“区域集团化”。

我们需要追问的是：过去20多年的中国城市增长模式还能坚持多久？

2012年，河南省周口平坟运动将“土地财政运行机制的实质内容”和城镇化运动的指标捕捉、融资形态，表现得惟妙惟肖。

此外，城市发展过程中都在追求着主导、支柱产业建构的路径，但美国底特律早已提供了“产业兴城衰城”的例证，给产业项目带动城镇建设的思路敲响了警钟：产业造城并非恒久的发展。笔者在重庆、云南等地进行的资源型城市发展兴衰及转型的调研，也印证了这一点。

我们总是认为“城市人口规模急速膨胀，城市病是不能承受的病痛”，这没错，但我们只是看到了一面；城市发展失衡的真实问题并非是人口过度集中，而是另一个需要追问的问题：今天的超大城市基础设施(当然也包括房子)为谁建设？

从城市的行政层级来看，目前还存在着有形和无形的经济、社会性歧视，典型的故事就是江西省会南昌火车站的锥形水泥桩。管理当局给出的解释是：市民所指“石凳”是绿化树木的树坛，一些旅客把树坛当成凳子来休息，严重影响南昌火车站作为省会城市窗口的形象。

未来中国超大城市是否会变成穷人的“噩梦”？

随着城市人的社会经济地位的固化，代际继承给少数人贴上了“某二代”的标签。任何时代只要存在经济上的富裕与贫穷差异，社会抵触就不可能消融。城市平衡发展的体系应该明确：城市不只是富人的，从包容性的角度来讲，更应是穷人的奋争之地。

必须通盘解决“农民和土地”的关系问题

这是一个城乡捆绑发展的时代，又是社会与经济大转型的年代。当城镇化发展成为一种共识，城市化道路的探秘仍在继续。

时下城市化发展面临着重大选择，推动城市化安全和健康发展已经成为无法回避的问题。中国当下的城市发展和城市化进程，需要重点关注的对象就是人，尤其是农村劳动力。需要破题和变革的内容是土地的经营与配置。

说到底，关键是处理好人口城市化和土地城市化的矛盾。

如此情形下，我们更期待的是科学的城市规划和城市管理，期待城市化机制运行走向健康化、常规化和持续化，构建健康与和谐的城市社会。改革与发展相得益彰的成功绝不是巧合，未来中国只有实现经济改革和社会发展联动，才能获得更平稳、更公平的城市化发展。

顺利推进城镇化良性循环，必须在全国层面通盘解决“农民和土地”的关系问题，各省市的单边行动最终必定孤掌难鸣。

城市化的前提是农民愿意和有能力进城，城市化的根基是城市社会和城市经济的发展。当下，我们只能说“城镇化的愿景是美丽的，征途却是漫长的”。对于城镇化我们不必过多强调其可能带来的“好处”，更需要识别其可能产生的“损害”。

(作者系重庆交通大学新农村发展研究院副院长，本研究得到发改委“实现区域协调与联动发展的理论与对策研究”、国家社会科学基金 “城乡、区域发展不平衡对城市化的影响及对策研究”和教育部人文社会科学研究项目“协调与共富发展目标下的区域城市化联动机制研究”的资助。)