21世纪经济报道税收征管需依法进行

当前经济增速持续放缓，直接影响到政府财政收入，部分省市区出现税收收入大幅负增长现象，也让“过头税”死灰复燃。正值此时，近日全国人大常委会通过了修改《税收征管法》的决定，国务院法制办公布修改草案，向社会征集意见，进而引发各界关于如何公平税收征管程序的讨论和争议。

面对“过头税”、“三乱”问题的死灰复燃，财政部和国税总局多次明确要求禁止，但却成效有限，透射出诸多制度性牵制因素。具体而言，当前中国有《预算法》，却缺乏政府会计制度，使政府每年量入为出地制定财政预算收支，在税务部门征税中，变成主要按预定收入的行政指令征收税费。正如原全国人大预算工作委员会主任余光远直陈，实际税收征管过程是依据上级下达的指令性、指标性任务征税，而不是按税法的相关规定依法征税，即在税收充裕年份，税收征管相对较松，而在财政收入紧张时，对纳税人翻老账，甚至在清缴欠税无法达标时，“过头税”和预缴税款自然成为杀手锏。

同时，税收法定体系不完善导致“无法可依”。目前只有企业所得税、个税等通过人大立法，其他的增值税等都基于国务院管理条例计征，这源自1984年全国人大授权国务院改革工商税制和发布试行有关税收条例。然而，2000年通过的《立法法》明确规定税收制度只能制定法律，并于2009年明确废止了1984年的授权，确定税收法定原则。显然，增值税等未能以法律形式确立，使税收法定原则面临税种法缺位，而程序法不到位之窘境，导致指标征税习以为常。

更备受困惑的是，正在修订的《税收征管法》不仅未能有效贯彻开门立法理念，避免部门立法弊端，而且保留原税收征管法第88条行政复议和纳税前置条款，即纳税人与税务机构发生争议时，纳税人必须缴纳相关税款和滞纳金等后，方可依法申请行政复议，进而未能降低纳税人诉讼难度，使纳税人继续处于不利博弈地位。

显然，现行《税收征管法》事实上营造了一个有钱可行政诉讼和复议，无钱则不能的格局，这在纳税人与政府博弈话语权不对称，司法行政化和独立性不足，且现行《行政诉讼法》原则性过强和自由裁量权过大等条件下，纳税人即便胜诉也面临赢官司却难以有效挽回损失的结果，即目前纳税人税负相对较重，且纳税对私人部门具有刚性现金流支出特征，这已使企业在产能过剩下经营现金流持续为负，此时为完成财政收入指标而进行“过头税”等将显著加剧企业风险，如6月的所谓 “钱荒”，一个重要原因就是清缴税款对企业现金流的占用等。

由此可见，当前有效避免税收征缴等方面的乱象，首先需以开门立法形式重塑税收法定原则，完善《税收征管法》，呵护税收程序正义，并通过完善《预算法》，构建政府会计制度等，避免政府财政收入指标化。

同时，进一步清理整顿地方债，即部分具有经济可行性的地方债通过市场实行资产证券化，部分要求金融机构自行消化，剩下的则中央政府通过发行国债置换，改变地方政府的经济建设功能为经济规范和服务功能，才能有效避免地方因财政收入下降而通过“过头税”等创收。

当然，目前不宜放行地方市政债，因为中央与地方政府是上下级关系，而非联邦制特征，这使中国不适合借鉴美国等的市政债模式，以立法允诺地方举债，否则势将导致公地悲剧，即地方债最终依然是中央政府或有债务，使地方政府倾向于多发市政债，透支中央政府信用。