一位世行专家对中国土地政策的思考

　　■本报记者 段树军

　　“土地对中国经济社会发展至关重要，它是保持经济增长、推进城镇化、保障国家粮食安全、促进社会和谐以及维持金融体系稳定的关键要素。”世界银行高级农业专家李果1月6日在“首届清华三农论坛”上表示，中国的土地问题越来越引起国内国际的高度关注，说明中国现行的土地政策和管理制度有很多缺陷，经济社会的发展使得土地制度改革和完善的紧迫性凸显。

　　李果认为，过去三十年，中国在土地制度的改革方面取得了非常重大的进展，为建立和完善土地财产的现代法律体系奠定了坚实的基础。但现存的一些法律法规方面的漏洞和真空地带，远远不能满足中国正在经历的深刻和快速的社会经济转型的各种需求。

　　李果分析，“中国城乡土地制度持续二元性以及国家对城市建设用地一级市场的垄断”这一特征带来的问题是：集体所有土地转变为国有土地的制度安排存在问题，城市土地比农村土地拥有更完整的权利制度，享有更完善的权能，二者的法律地位是不平等的。同时，城市土地和农村土地的法律规制和管理体制是分割的。

　　这一基本特征导致了四个主要问题：农民土地权利弱化；地方政府（市县一级）过度依赖土地出让收入及与土地相关的融资；城市面积迅速扩张和城市土地使用效率的低下，和与此相关的耕地占用和流失；土地法律框架不完整。

　　农民土地权利弱化，法律赋予农民的土地物权基本上是形同虚设，严重制约了农民通过土地物权分享城镇化和工业化成果的权利。征地程序与补偿标准不公平，土地征用成为社会不满的一种来源。

　　地方政府过度依赖土地出让收入及相关的土地融资，一次性收入的做法使长期的收入来源不可持续，也使土地相关收入缺乏有效管理和监控，因而缺乏透明度与责任，可能会导致金融部门的风险。

　　按农业产值的原用途补偿和经营性用途的招拍挂出让，激励了城市土地的粗放式利用，导致宝贵土地资源大量浪费。突出表现为各类城市的形象工程以及工业用地利用效率低。目前中国城市的容积率只有0．3—0．6，远低于发达国家1以上的水平。而中国的人均耕地面积只相当于世界平均水平的40％，耕地持续减少会危及国家的粮食安全，最终危及社会稳定。

　　按照法律规定，城市土地国有和农村土地集体所有，但没有对两种所有制土地平权的制度规定，这不利于对土地权益拥有者的切实和充分的保护。农民土地权利与城市房屋均属私人物权，征收私人物权采用不同标准势必重新引入城乡征收法律的二元体制。

　　李果表示，作为一种基本的财产制度，土地政策和管理制度要有效地在多样的、相互联系甚至相互竞争的土地各种功能中寻求一种平衡，需要一套综合、完整的措施。他认为，土地政策改革的目标应该有几方面的考虑：

　　第一，促进农业的发展，包括对农田进行保护，通过土地的市场化流转促进农业生产效率的提高，支持人口从农村向城镇的流动，有序的城镇化。

　　第二，促进制造业、服务业和房地产部门的发展，在一个综合考虑经济、社会和环境的规划框架下，通过市场机制为城市的扩张提供土地。

　　第三，为地方政府提供财政收入，以土地资产作为可持续的公共收入的基础，为公共服务和投资提供资金。

　　第四，完善利用土地作为抵押来获得资本的政策工具，增加可抵押资产的选择，支持金融部门的成长。

　　第五，提高土地利用规划决策与快速经济增长的一致性，并把生态文明放在很重要的地位。

　　第六，促进土地管理体制和土地权利安排的协调、一致、完整和保障产权的稳定。

　　基于这样的考虑，根据国际经验及中国的现实状况，李果给出了他的政策建议。

　　首先，农村土地使用者的土地权利要更为明确、更高保障和更为完善，允许农民可持续地利用自己的财产充分地参与经济增长的过程和分享经济增长的成果。推动集体建设用地 （尤其是经营型的）市场化；建立和完善有效的土地权利登记制度（到户，到地块）；抓紧完善与长久不变相关的法律法规和配套政策，在此基础上试点农地抵押权利；采取有效措施使农民更了解他们拥有的土地权利。

　　其次，建立与现代市场经济体制相适应的征地制度，确保受强制征地影响的农民得到公平的对待与充分的补偿。修改补偿的计算方法，达成一个更均衡的、以市场价值为基础和社会可接受的标准；确保补偿落实到失地农民手中；积极探索试点其他的补偿形式；限制政府可用于强制征地的目的。

　　第三，减少农田转化并提高城市土地利用的效率，制定更有效率的土地利用方案。

　　第四，制定和完善相关政策，使土地资产成为地方政府可持续的财政收入来源之一。在试点的基础上，推开以市场价值为基础的物业税作为地方政府财政的一个稳定收入来源。

　　第五，强化基本法律框架和强调在土地领域的法治。具体措施包括：完善征地方面的法律法规；制定关于工商资本进入农地的法律法规；将抵押权引入农村承包地；制定集体建设用地的法律框架；制定土地储备的法律框架；制定土地收益权质押贷款的政策和法律。

　　最后，为科学的决策建立一个坚实的知识基础。在各个关键和具体政策领域进行试点，这是科学决策的关键。