“多层次”“可持续”应成社保制度改革重点

□中国社科院世界社保研究中心

　　中国社科院世界社保研究中心和社会保障实验室在《中国养老金发展报告2012》中公布了“中国社科智讯·养老金指数”（发展指数2011），纵向上对“广覆盖、保基本、多层次、可持续”十二字方针进行了指数分析，横向上对31个省的这四个指标进行了比较。结合我国养老金发展现状和面临的问题，我们邀请该书的主要作者撰写多篇文章，对养老金制度下一步改革路径进行分析和解读。
　　
　　党的十八大报告强调，我国社保制度建设“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针”。当前基本养老保险制度存在种种不平衡的问题，养老金制度改革任重道远。
　　综合排名的意义是相对的
　　在中国社科院世界社保研究中心撰写发布的《中国养老金发展报告2012》过程中，还编制和开发了“中国社科智讯·养老金指数”（发展指数2011）。这个指数就是完全按照“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的十二字方针设计的指标来设计和开发的。在这四个子项目中，对全国31个省进行了排名，在此基础上又做了一个综合排名。
　　从养老金发展指数综合排名来看，“十强”中有北京、上海、天津三个直辖市和广东省，这是因为他们的“覆盖面”、“保基本”和“多层次”三个二级指标中得分较高。还有辽宁和黑龙江两个东北试点省份，也是因为“广覆盖”和“保基本”两个二级指数名列前茅。之所以在“十强”中出现了海南、山西、新疆和宁夏，而浙江、江苏和山东等东部沿海发达省份未能进入“十强”，甚至排名在全国平均水平以下，是因为四个二级指标相互抵消的结果，从而一方面“成就”了上述四个中西部省份进入“十强”；另一方面，由于社会平均工资较高而导致社会平均替代率较低，从而拖了几个发达省份得分的“后腿”。
　　总之，在综合指数排名和四个二级指数排名中，某一个省份的排名可以会出现不一致，甚至会出现“惊人”结果，与“感觉”存在一定差距。尽管在各个二级指标赋权重过程中曾做过个别调整，但还可能存在一些“意想不到”的情况。比如，在“保基本”和“可持续”两个二级指数排名中，有些省份的结果可能正相反，即在“保基本”排名中靠前的省份在“可持续”中却非常靠后，这是因为，一般说，发达省份的收入水平较高，其社会平均替代率在“保基本”中被“拉低”了，排名就靠后了，而在“可持续”排名中正好相反。
　　在综合排名中，有13个省份在全国平均水平以上，18个省份在这以下，其中可见三、四个发达省份位列其中。在综合排名中，位于最后的几个省份在四个二级指数排名中也是垫底的，即综合排名与二级指数排名的结果基本一致。总的来说，综合排名的情况是各个二级指数排名的结果。
　　养老金制度存在失衡问题
　　从指数的综合数据来看，全国平均四项指标值分别为：广覆盖0.83，保基本1.08，多层次1.04，可持续1.26；合计总分4.21。在全部31个省份中，仅有北京的数据超过6分，这也说明，我国养老金制度改革任重道远。
　　首先，“广覆盖”取得了伟大成就。从指数的总体得分来看，最需要解决的是养老金制度的覆盖问题，这也是当前管理层一直强调的问题。十八大以后，中国养老金制度的“十二字方针”发生了明显的变化，从原来的“广覆盖”演变为“全覆盖”，这反映了政府已经在一定程度上意识到了覆盖率问题的重要性。可以预期的是，随着新农保和城镇居保制度的推进，养老金制度的覆盖率将大幅度提升。这套指数显示，覆盖率问题存在两个层面，除了参保覆盖率以外，还存在老年人养老金领取的覆盖率。养老金领取覆盖率的提高，依靠的是两个主要因素，一是养老金制度覆盖到更多的老年人口，二是老年人退休福利的稳步增加。当前政府每年调整养老金的举措，并不能从根本上提高养老金领取人口的覆盖率。
　　其次，“保基本”中存在的问题得到较大解决。在“发展指数2011”的设计中，为所有“应保尽保”群体提供足够保障老年生活的收入，是这一指标设计的主旨。而且，这一指标事实上是一个适度指标，在养老金超过一定数量之后继续提高老年收入，指标数据并不会进一步上升。因而，解决这一指标中存在的问题，需要同时做好两方面工作：一是切实落实“应保尽保”，也就是和老年人养老金覆盖范围有关；二是切实保障老年人的养老金福利水平。
　　再次，“多层次”的养老金制度远未建成。“多层次”指标是地区间差异最大的指标。目前企业年金制度举步维艰，商业养老保险制度税优政策尚未明确，政府需要出台相应的制度法规，引导养老金制度立体发展。
　　最后，“可持续”存在较大风险。尽管“可持续”指标在四个指标中相对得分较高，但这一指标实际上包含了海量的政府财政补贴的因素。如果去掉政府历年来的财政补贴，那么这个指标将是最不乐观的指标，这也表明，亟待提升养老金制度自身的可持续性。“发展指数2011”显示，全国31个省份可持续指数的平均值为1.26，超过这一平均值只有9个省份，而其余22个省份均低于平均值。具体来看，排名第一的广东省可持续指数为2.02，是唯一一个分值超出2.00的省份，是排在最后的黑龙江省的2.5倍；排在第二位的浙江省可持续指数为1.71，表现也较为突出；而排在第三到第五位的分别是宁夏、北京和山东，得分分别为1.49、1.46和1.43，均未超过1.50，与广东和浙江有一定差距。作为对比，排名最后的5个省份（吉林、辽宁、天津、上海和黑龙江）的分值则要差得多，依次为0.95、0.95、0.88、0.82和0.81，均没有超过1.00。毫无疑问，在这些指数排名的背后，反映出我国各省基本养老保险制度存在着严重的地区失衡现象。
　　加强“多层次”和
　　“可持续”制度建设
　　总之，这套指数显示出的最大问题是不平衡，主要体现为三个层次：一是四个基本指标间的不平衡；二是各个地区间养老金发展的不平衡；三是各个一级指标内部、各个二级指标之间的发展不平衡。这种不平衡，直接反映了养老金制度当前存在的主要问题。各地方政府乃至全国政府，可以从中直观看到当前的养老金“十二字方针”中亟待解决的结构性问题。
　　综上，中国基本养老保险制度发展不平衡的具体表达可以是这样的：在“广覆盖”方面取得举世瞩目的成就，而且未来发展可期；在“保基本”方面，养老金支出占职工平均工资比率和占GDP比率稳步提高；但是，在“多层次”方面却表现非常糟糕，在四个指数中地区差异最大；在“可持续”方面存在较大隐患，地区间发展极不平衡。
　　有了这套指数，我们就一目了然，现在的养老金制度发展到了什么程度，取得了哪些进展，还存在那些问题，未来还需要在哪些方面继续努力等。
　　养老金发展指数以量化的方式为养老金制度发展现状做了准确的“卫星定位”，为下一步改革指明了方向。在过去10年里，中国社会保障制度取得举世瞩目的伟大成就，尤其在“广覆盖”和“保基本”方面进展迅速。在未来10年里，中国社会保障制度的改革重点无疑应为加强“多层次”和“可持续”的制度建设，化解制度风险，迎接新挑战。