凤凰古城收费决策始末

　　刘铭记背着手站在银饰店前，熙攘的人流中偶尔有举着小旗的导游昂着头走过，背后跟着新奇眼神的游客。
　　18日，刘铭记银饰店的营业额只有几百元，如果扣除成本，这一日，刘铭记要倒贴许多钱。从4月10日开始，刘铭记几乎天天这样度过。
　　而这一周，也是凤凰县委最为“焦灼”的一周，因为34家媒体从全国各地分三拨奔向了凤凰古城。
　　按照规定，新成立的凤凰古城景区管理服务公司（下称“凤凰古城管理公司”）决定对包括古城九景、南华山神凤文化景区等在内的景点进行统一收费，门票价钱是148元。
　　这对沱江上游的店铺、家庭旅游、从事拉客人员以及下游的农家船带来了一定影响。11日，利益损失方古城内众多商户罢市抗议“进城费导致散客锐减”。
　　凤凰古城几乎一夜成为了焦点。
　　“欢迎全国各地的媒体来凤凰古城，平时，我们想请都不好请，这下都来了解一下真实客观发展中的凤凰，我想，这对凤凰古城是有好处的。”凤凰县委宣传部副部长张志敏对《第一财经日报》说。
　　散客利益链
　　凤凰县委的确要面对这场看似“突如其来”的“事件”，凤凰古城收取148元的门票费侵犯了一个不容忽视的利益群体，那就是散客所产生的利益链条上的每一个人。
　　所谓散客，是相对于预约客户的约定性、规律性而言的，指没有预约、没有规律的零散顾客。没有合同约定，散客在选择消费或服务方面自主性较高。
　　“我们的消费群体是老主顾，主要是散客。购买148元门票的消费者多是旅行团，我们并非旅行团定点购物的店面。”已历经过人生数次变迁的76岁的古城老人刘铭记淡淡地说道。
　　和全国其他景区所形成的利益链条是一样的，散客在进入凤凰古城之后首先就会碰到无证导游，在到达他们推荐的客栈的过程中，无证导游会一路介绍古城各类不错的店铺、景点以及饮食。本报记者19日在进入古城北门后便真实地经历着这个过程。
　　无证导游推荐客栈可获取一定的抽成，而店铺一般给无证导游的回扣是10%~15%。
　　“这是可以理解的，无论是有证导游还是无证导游，其收入模式是基本工资加抽成。相对于别的店铺给带团导游30%~50%的回扣，我们的能力只能给所谓的黑导游这么多。2004年到2007年，生意最好的4年间，有固定合作的导游就有20多个，每天几乎没有坐的时间。”一家银饰店负责人小吴告诉本报记者。
　　统计数据显示，凤凰县2012年实际接待游客数量为230万人左右（690万人次），其中130万人是团队游，100万人是散客。
　　据非官方的不完全统计，单在凤凰古城的散客利益链条上的导游、店铺、农家船、旅馆经营者的人数在400~700人。
　　“散客整个利益链条至少占到了凤凰古城整个旅游收入近一半左右。”一位知情人士告诉本报记者。
　　尽管18日晚的凤凰古城并没有严格按照新规执行，但人流的确无法与平日相提并论。
　　数据显示，从10日到13日，游客人数仅为去年同期的38%；三天内，散客的票只卖了200张，而往年周末散客都要在8000人左右。
　　东正街许多店铺乏人问津。
　　“你是今天进我们店铺的第一人，还是来采访的。”另一家店铺老板小田苦笑着说。小田给本报记者算了一笔账，店铺房租一年十万，再加上税、人工费用等成本，小店一天的营业额至少要达到700元才能够维持正常运转。
　　“已经一周多了，我们几乎天天没有顾客，但也不能关门啊。”小田很担心这样的日子会逐渐增加。
　　县政府的“尴尬”
　　对于店铺而言，最艰难的时刻，关门歇业无疑是最节约成本的。
　　“但这绝不是解决问题的办法。”11日，刘铭记在平静地面对这一切时，一群人员高喊着口号，让其关门，刘铭记并没有理会。
　　这部分高喊着口号的人员最终还是自发罢市抗议“进城费导致散客锐减”，被凤凰县官方定义为系“无证导游、拉客人员”组织、唆使。
　　而11日，对于王明（化名）而言也是很头痛的，因为这样的事件发生时，作为政府工作人员，第一时间赶到现场，又要劝抗议人员，又要维持秩序，能够让游客正常进入古城。
　　“这些日子，我们是天天加班，什么活都做，八个工作组几乎没有歇息的时候。”王明说。
　　收费规定出台前，已有相关人士在给县委县政府的意见中提到“此次危机”会爆发。
　　王明也承认，虽然想到会有反对的声音，但没想到会演变为“政府与民争利”的尴尬局面，“这实属冤枉。”
　　新成立的凤凰古城管理公司，凤凰县政府占了49%的股份，注册资金1.2亿元，法定代表人为叶文智。148元，政府拿走的是两部分，一部分是“两费一金”(根据《湖南省物价局关于规范凤凰古城门票价格的批复》，包括资源有偿使用费15元、旅游宣传促销费7元和价格调节基金11元)，一共是33元；另一部分是企业经营产生的相关税收，有营业税、企业所得税等。
　　凤凰县委宣传部发给本报记者的材料显示：根据《风景名胜区条例》和省物价局批复，同时经物价部门核算，凤凰古城景区门票成本为131.27元，其中运营成本73.64元，特许经营权摊销单位成本12.76元，建设维护成本21.76元，发展成本23.11元。
　　“我们只是拿了该拿走的部分，这部分依旧用于古城的保护。”王明说。
　　凤凰县是湖南省湘西自治州西南边境苗族聚居县，1996年之前，依托雪茄烟厂，凤凰县曾是湖南为数不多的财政收入上亿元的富裕县，但在1996年之后随着当地雪茄烟厂政策性关停破产，凤凰县从昔日的亿元县变为国家重点扶贫县。
　　凤凰县经济社会发展需要找到一条新的路径。正是在这种背景下，退休的刘铭记当年被纳入开店铺的人员名单。“2004年开始，我们的生意一下变得好起来。”刘铭记回忆着。
　　公开资料显示，凤凰旅游开发10余年来，游客接待量从2000年的57万人次上升到2011年的650万人次，旅游总收入从不足百万元攀至44.31亿元。
　　但凤凰县却是尴尬的。首先，凤凰县依旧是国家级贫困县。其次，凤凰古城是湖南省投诉率最高的景区。
　　“因为基础设施不完善、配套不足，游客蜂拥而至，导致古城严重过载运行，游客的满意度急剧下降。”凤凰古城文化旅游投资股份有限公司(下称“凤凰古城公司”)总经理彭耀根说。
　　“人多时，游客都订不到客栈，有的干脆就睡车上。”小吴告诉本报记者。
　　根据凤凰古城公司的数据，目前凤凰古城核心区0.99平方公里的日接待高峰已经达到8万人次，而古城区内的宾馆床位数只有2.5万张。
　　而要改变这些，就需要建立规范有序的市场，打造国际旅游目的地。在此背景下，凤凰县最大支柱产业的旅游产业再次升级。“这是凤凰古城发展目标，至少现在，凤凰古城是不能回去的。”王明说。
　　不过，数据显示，2000年到2010年，凤凰县财政收入增长近10倍，从2265万元增至2.44亿元。2011年，该县财政收入3.22亿元，2012年则增至5.07亿元。
　　运营商“握手言和”
　　规范有序市场无疑是产业升级与品质打造的第一步。这样的诉求，在某一层面与凤凰古城另三大运营商是一致的。
　　根据凤凰县政府提供的资料，凤凰古城管理公司是由县政府独资铭城公司以现金入股的方式与凤凰古城公司合作组建的，并非网上所说的“土地入股”，股份构成比例为49：51，其职能即为管理与服务，承担部分配套设施、基础建设任务，为凤凰古城、南华山、乡村游三大景区代售门票、代理营销。
　　而经营南华山的启盛（凤凰）旅游有限公司（下称“启胜旅游”）隶属于香港启盛集团。乡村游公司是原18家乡村游企业与铭城公司合作的股份公司。以上两家公司在三大景区的门票总收益中按合同分配收益，在凤凰古城管理公司中不占股份。
　　在凤凰古城门票政策出台前，这三家运营商实为竞争关系，主要“战斗方式”就是打“价格战”。
　　其中一家运营商的负责人说：“以前为几元钱争得脸红脖子粗，但我们再怎么努力，最终门票收入其实只占到了总收入的四分之一。每年营收的大部分钱去做了凤凰古城的营销、环境治理、保护，打个比方，正版商比不上盗版商，这公平吗？”
　　三家运营商最终坐在一起，进行了艰难的谈判。谈判从去年10月开始，终在今年的3月25日签约。
　　在这样一个平台下，门票收入在扣除5%的市场营销费用、2%的代理费以及政府的33元等费用后，由这三家运营商分配。其中，凤凰古城公司占到了65%，乡村游公司与启胜旅游分别占到17.5%。
　　县政府的资料说，收门票之后，利益的分配也是在各家公司受益范围之内，政府仅仅是依法征收税费，没有变化。
　　2012年凤凰旅游收入50多亿元，县政府方面称，政府依法从门票收入中提取的“两费一金”不足2000万元，不足以用于古城维护与管理。古城区内有挂牌保护的特色民居120栋、各类文物1万余件，加上消防整治、夜景亮化、街巷保洁、基础设施及配套设施建设与维护，每年维护和运行费用不低于5000万元。
　　收门票就能提高品质吗？
　　国内知名的8座古城镇，其中5座已收进城门票。但以收取门票的方式就能提高旅游景区的品质吗？
　　在本报记者的采访中，曾考察过丽江古城的数位店铺的负责人均表示不解，“散客、无证导游，哪一个景区没有？现在收门票，我们可以不反对，但为何丽江没有采取这种方式，其品质并不低？”
　　丽江古城保护与发展的契机在于原有商业模式的升级。“丽江古城及景点不收门票，但收古城维护费。”彭耀根说。
　　上海同济大学教授阮仪三认为，目前中国大部分已开发的古城镇实施门票收费制，这是不得已的选择，主要还是考虑到当地景区运营的开支和管理。
　　在国外古城镇，一般不收费，这与国家的税收政策有很大关系。国外古城镇的做法是“因旅游过程中产生的总税收中，划分一部分给古城镇当地，而当地市政部门则利用这块税收进行运营和管理”，中国的现状与之有很大不同。
　　“收费本身可以理解，也没问题，但关键是收取的门票钱用在哪里？是运营商分了还是用于古城保护？”阮仪三对本报记者说。
　　周庄、乌镇等地率先明确从门票中划出专门的一部分用于每年的古城镇保护性修缮。苏州仅为平江路历史风貌区的污水治理就投入了1.7亿元。
　　按照规划，“十二五”期末，凤凰县将全力推进新型旅游城市建设，2013年到2015年，财政主导性投资将突破30亿元。
　　叶文智曾对媒体称，去年凤凰景区门票收入1.78亿元。
　　本报根据去年凤凰古城690万旅游人次测算，预计今年门票收入将超过10亿元。
　　昨日晚凤凰县政府给本报发来最新数据，从4月10~17日，8天凤凰县共接待游客190076人次，旅游收入13893.02万元，同比分别增长23.57%、20.87%。
　　而刘铭记、小吴等店铺主人的命运又会如何？