财税改革方向中央地方财权事权相匹配

　　田享华 缪琦

　　过去几年，中国推出了燃油税费改革、营业税改征增值税试点等举措。中央政治局常委、国务院副总理李克强认为这积累了正税清费、规范税制、公平税负等经验，取得了调节供求、搞活企业、改善民生等效果，但改革的任务依然艰巨。

　　对于2013年，尤其是中央政府涉及换届，这一年的财税体制会如何改革也正被各界揣测与关注中。

　　李克强日前在权威刊物上的一篇文章中表示：“要继续深化财税体制改革，实施好结构性减税措施，减轻纳税人不合理负担，改革资源环境税费制度，推动税制完善和结构优化，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制。”

　　优化转移支付结构

　　2012年8月29日，财政部部长谢旭人在《关于县级基本财力保障机制运行情况的报告》中指出，自2010年推行县级基本财力保障机制以来，我国基本财力保障缺口县由2009年的819个减少到2011年底的113个，县级财力水平明显提高，提供基本公共服务的能力显著增强，保障机制已初步形成。

　　结论让人欣慰，但是其背后关于分税制的争议却始终没有停息，复旦大学经济学院副院长韦森就对《第一财经日报》记者直言：分税制改革导致大部分钱被中央拿走了，地方收入相对少，但事权又落在地方。没有钱就逼着地方政府采取另外的渠道，一是卖地，二是向银行贷款，导致地方政府负债很高。

　　但上述报告也指出，2011年中国县级一般预算收入总额达2.43万亿元，上级政府对县级政府的转移支付资金达2.63万亿元。即中央拿走的钱又多数返还给地方，对这一点，上海财大公共管理学院教授徐曙娜认为，转移支付会有一个倾向，那就是偏向“专项转移支付”，而非“一般转移支付”，前者通常要求专款专用，甚至地方还要拨付一块做配套资金。这种转移支付有可能在给予地方更多财力的同时，也限制了地方调用财力的自由度。

　　全国人大财政经济委员会副主任委员、中国公共财政研究院院长高强也建议优化转移支付结构，即增加“一般转移支付”，减少“专项转移支付”，尽量少要求地方再出资金对中央转移支付做配套。此外，他还建议，根据我国财政经济发展不平衡的特点，对经济欠发达的西部地区实行特殊的财政体制。

　　因为，目前全国实行统一的财政体制，东部地区按照分税制比例上缴国家财政以后，资金还有相当的剩余，能够基本满足地方开支；但西部地区可留用的财力就非常少。在四川、内蒙古、宁夏个别县，其自有财力只有10%，少的仅有1.5%，其余全靠上级转移支付。为此，高强建议对于这种贫困县的财政收入，可以不必先交上去再发下来。

　　徐曙娜也认为税交上去又返回来，来回肯定损失一些效率，可以对这个环节进行适度优化。她还强调，想普遍降低中央政府在分税制中的比例，即使不是完全不可能，但也确实太难。不过，在省级及以下层面修改分成比例是完全有可能。比如增值税的分成总体上是中央占75%，地方占25%，也就是省以下可以对四分之一的财力进行再分配。

　　这种情况下，她认为可以强化对基层政府的财力支持，因为它的支出责任确实比较重，也是有操作性的。“以上海的房产契税为例，市政府与区政府按照2∶8来分成，考虑各区的实际，市一级政府完全可以进行调整，平衡各地的支出责任。”

　　有财权就要有监督

　　十八大报告提出“加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度”。

　　对于平衡财权与事权，韦森认为有两个方法，一是增加地方政府的税收分成；二是把财权进一步向中央收，但收权后事权也让中央多扛点。他认为在地方政府存在负债严重，甚至各自为政的情况，把税收更多地留给地方，解决不了各地的大问题，反而只会留得更多，也花得更多，还可能滋生腐败。所以，他建议把财权上收，事权也上收。

　　徐曙娜对本报记者强调说，不管给地方留的钱多还是少，都需要进行监督，这是两个问题。所以，2013年在财税领域的信息公开和民主监督也存在较大的改革空间。

　　在韦森看来，要从预算民主建设上来启动政府体制改革。预算体制改革，应该以修改《预算法》来作为一个突破口。而与这相关的还在于人大代表专职化、常任化，这样就可以监督政府的财政收支的日常行为和重大的经济决策。

　　这个思路与国家行政学院教授竹立家接近，他也告诉本报记者，要保证人大参与到预算编制、审查、质询到监督的全程，这样就会有助于财税真正服务于民。另外，他还特别强调财政信息的公开，而目前的公开状况并不能让人满意，而未来不仅要强调公开透明，还要强调公开的信息细化到位，从类、款、项、目，必须公布到底（目）。

　　税改试点扩容有缓急

　　上海最先开始“营改增”试点时，规定了“试点期间保持现行财政体制基本稳定，原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后收入仍归属试点地区，税款分别入库”。因此，在徐曙娜看来，“营改增”并不会直接降低地方的财政收入，不过由于减税因素存在总量减少的情况，也可能造成一定的影响。

　　国家税务总局税收科学研究所副所长靳东升日前也撰文称，实行“营改增”，保证了地方的原有利益，但随着经济增长，增量部分将进一步增强中央的收入能力，削弱地方政府的收入能力，特别是在全国推广以后，将有可能进一步扩大中央与地方的收入差距。

　　但即便如此，徐曙娜认为这项改革也还会继续，不仅因为2012年7月国务院常务会议确定交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点范围由上海市分批扩大至北京等10个省（直辖市、计划单列市），2013年继续扩大试点地区，并选择部分行业在全国范围试点。

　　徐曙娜分析，“营改增”的效果对一些重工业或者以农业为主的地方可能积极性不大，但是对相关行业的激励作用还是有效的，一些企业就可能因为税赋的差异进行适当迁移。所以，如果以现代服务业等为发展方向的省市也会积极推动。“但是每个省的情况差异较大，所以‘营改增’不太可能一下子推广到全国所有地方。”

　　与“营改增”改革状况相似的还有房产税，目前，无论是重庆方案还是上海方案都各有利弊。徐曙娜就强调，房产税更加敏感，虽然扩容或者推广的猜测很多，但是其阻力也会比“营改增”更大。因为在现实中，从沪渝两地的试点效果来看，房产税对降房价的效果并不明显，而且民众对方案本身都还有较大争议，因为高度近似于重庆或者上海的省市并不多，“试点还会逐渐增加，但是不会很快大规模推动，应该有一个较长的过程”。

　　韦森也认为，如果开征房产税，再推广官员家庭财产申报公开，就会对房价产生重大影响，利率对房价的影响也就开始起“市场作用”了。二手房价会下来一些，对新房价格也会有影响。但是问题不仅在于现在的方案没有普遍征收的不完美和不公平，还在于即便普遍征收也是一个庞大的工程，尤其是不参与交易的自有房产，价值怎么评估？“看来要在全国普遍推开房产税，目前也做不到。”