城镇化融资“拼图”

　　作者：新金融记者 韩启
　　2013-04-08 新金融观察报
　　虽然中国经济转型的“号角”已经吹响多年，但不少人还是将2013年视为转型的关键之年。这不只是因为中央要“打造中国经济升级版”的强烈决心，更在于既有经济发展模式已经难以为继，人口、资源、环境、货币等“红利”渐渐耗尽。
　　就在这样一个攻坚期，“积极推进城镇化建设”越发为决策层所看重。他们认为，城镇化是扩大内需的最大潜力。尽管围绕城镇化本身，还存在究竟是改革的结果还是改革的方式等诸多争论，但不可否认的是，城镇化已经向你我走来。或是考虑到先前城镇化所带来的一些负面影响，高层也不断强调着本轮城镇化的“新型”特征，即“以人为核心的城镇化”。
　　然而，不同于他国，我国城镇化带有较强的政府主导特征。无论是产业规划，还是资源配置，地方政府在当中的作用都不可忽视。有权威机构预计，“十二五”时期因工业化和城镇化带来的地方政府公共投资规模将在30万亿元左右。基于此，城镇化所带来的巨额资金压力被认为是萦绕在地方政府头上的一大难题。
　　土地资本化瓶颈
　　在近期做项目的过程中，金永祥感到地方政府在相关领域向社会资本开放的力度明显比以往要大。
　　身为北京大岳咨询有限公司总经理，金永祥主要从事城市开发、基础设施建设等方面的投融资与管理咨询工作。而大岳也已成功为30余个直辖市、省会城市和副省级城市以及50余个地县级城市的数百个项目提供了咨询服务。
　　面对新一轮城镇化，金永祥认为，数十万亿的资金是需要的。而从现有投资强度来看，资金能否顺利解决的关键还是看未来市场的开放程度究竟如何，“以前只是喊得响、动作小，但现在需要有实际行动了”。
　　金永祥告诉新金融记者，原先城镇化的资金基本都是围绕“土地”来做文章，而在新型城镇化的背景下，这个空间已经越来越小。
　　土地出让所得是地方财政支持市政基础设施建设资金的重要来源，但由此也形成了地方政府对“土地财政”的过度依赖。以2011年为例，土地出让收入3.15万亿元、5项直接税收8228亿元和抵押贷款净增1.27万亿元。民生证券高级经济学家管清友在其研究报告中指出，如果将这三者之和界定为“土地财政”，那么这与地方财政收入5.24万亿元基本相当。
　　从过去多年持续快速发展的经济来看，土地的作用功不可没。“我国经济的高增长，主要依靠高投资、高出口和政府主导下的地区竞争来支撑。”管清友认为，征地制度是保证这一增长模式的重要因素。
　　具体来看，土地宽松供应和高消费保证了高投资，以土地的招商引资保障了工业化，以土地抵押融资和土地出让保障了城镇化的快速推进，尤其是地方政府通过控制土地一级市场，将建设用地供应权掌握在自己手中，保证了它以非市场价格提供土地，用于工业建设。
　　在管清友看来，这套独特的土地制度安排是维系传统增长方式的重要工具，而征地制度本身维系现有土地利用方式，因此，要改变传统增长方式，就必须改变现行土地利用方式。
　　事实上，尽管土地资本化促进了先前的城镇化进程，但是土地供应减少、成本不断上升，使得原有发展模式出现瓶颈。更重要的是，现行征地模式在某种程度上也导致不少农民在失去土地的同时丧失发展权，成为“以地谋发展”的受损群体。
　　值得注意的是，受房地产调控影响，2012年土地出让金收入的大幅下降也为短期内通过“卖地”方式为城镇化筹集资金蒙上了“阴影”。数据显示，2012年全国土地出让金收入为2.69万亿元，下滑近15%，较2011年显著下降。
　　融资平台腾挪受限
　　除了“土地财政”，地方融资平台也一直是城镇化建设的重要资金来源。由于地方政府不能直接发债，地方融资平台便成为地方政府“变相”举债的主要方式。国家审计署2011年披露的数据显示，截至2010年底，地方政府债务资金来源中，79.01%是银行贷款，规模为8.47万亿元。
　　不过伴随2010年6月国发19号文的发布，融资平台贷款被迫压缩规模，地方政府开始寻求以信托和债券为主的市场化资金来源，这在2012年表现得尤为明显。据机构测算，2012年地方政府新增债务约1.8万亿元，其中城投债发行净融资1.17万亿元，信托净融资约6300亿元。
　　好景不长，就在去年年底，财政部等四部门联合下发《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，试图斩断各类“影子银行”的融资渠道。
　　今年3月，国土资源部发布的一份国家土地督察公告显示，在对36个市(区)的土地抵押融资情况开展督察后发现，有943个项目涉及违规抵押贷款1039.22亿元，涉及土地面积29.63万亩。
　　主要表现为：违规给集体土地核发国有土地使用权证用于抵押融资;未履行土地出让、划拨等供地程序，向地方政府融资平台违规供地并登记用于抵押融资;违规扩大土地储备实施主体，收储土地用于抵押融资;将水库、公园、绿地、党政机关团体用地等违规用于抵押融资;为虚假的土地办理登记用于抵押融资。
　　由于城镇化不断推进，地方政府投入服务和基础设施建设的支出有增无减，不少业内人士也认为，上述违规抵押土地的做法实际上获得了地方政府的“默许”。
　　在中央提出新型城镇化之后，许多省份今年也都表示要着力推进城镇化建设，甚至提出十分明确的量化目标。而为保证足够的建设资金并实现最终目标，不少地方都提出了“做大做强”地方融资平台的设想。比如，北京就表示，要积极推动金融创新，做强做优轨道交通、水利工程等融资平台，支持每个区县整合做强一家新型投融资平台公司，有效拓展融资渠道。
　　金永祥似乎并不看好地方融资平台在未来城镇化建设中所扮演的角色。他告诉新金融记者，地方融资平台可能还会发挥一定的作用，但是积累在上面的问题已经很多了，“地方政府是否还会像前几年那样让银行觉得可信，只要给地方政府贷款就没问题?我觉得这个阶段将要过去”。
　　在城镇化推进的背景下，非百强县融资平台发债是否放开，也一直为各方所关注。金永祥认为这个放开是有可能的，但空间并不大。他对记者说，在城投债发行的过程中，很多地方实际上已经存在过度包装，这些危害肯定会逐渐显现的。
　　事实上，中央国债登记结算有限责任公司今年年初就曾指出，城投债潜存的风险仍然不容忽视。比如，城投债风险发行主体资质在下沉、城投债信息披露不及时、信用评级虚高的现象较为普遍等。
　　由此，城镇化融资也必须有所创新。
　　着力点在何处
　　今年全国两会期间，不少政协委员纷纷提出要用金融手段支持城镇化发展。比如，一些人就建议，按照城镇化发展的需要，金融监管部门要适当放松准入门槛，鼓励发展村镇银行、小额贷款公司、融资租赁、信用担保、保险公司等。
　　与此同时，一些人也表示，银监会要建立相关的信贷投向监测制度，通过“窗口指导”要求银行业金融机构将一定数量或比例的资金投入城镇化建设。
　　身为央行的“掌门人”，周小川在今年早些时候提到，在城镇化特别是涉及城市基础设施和公用设施融资时，可以借鉴国际上的金融工具，比如资产证券化、市政债等。
　　在他看来，金融市场应该考虑通过改革、引进新的金融工具、规则的制定和调整来使一些有综合收益或者有社会效益的项目融资能够获得金融市场和金融服务的支持，“若能这样的话，既可以在未来减少地方政府融资平台这种方式所隐含的风险，又能够创造出一些支持中国现阶段发展，特别是城镇化所需要的融资”。
　　在完善城镇化融资机制的问题上，记者注意到，一些专家也提议，可以建立基础设施的产权交易市场，完善地方政府投资项目的退出机制，以便于地方退出部分国有股权，盘活地方政府融资平台现有的资产，通过资产证券化等金融运作手段为新项目筹集资金。
　　至于市政债，专家们则称应打破目前以省为单位的代理发债模式，可选取一些经济状况较好的地区，通过发行规范的、市场化的市政债，进行城镇化融资机制试点。
　　不过对于市政债是否应该放开，金永祥觉得这是一个两难的问题。
　　他对记者坦言，一方面，在缺乏有效的约束和监督机制的背景下，一旦放开这个口子，那风险还是比较大的。另一方面，能否因为风险存在就不放开，这也是个麻烦。实际上，城投债扮演着市政债的角色，只是未以地方政府的名义来发罢了。“如果地方人大能起到监督作用，那地方政府就会收敛。”金永祥说。
　　实际上，未来真正发行的话，还需跨越的一个重要障碍就是现行预算法。
　　在早先预算法的修订过程中，一审草案曾提出：“国务院对地方债务实行限额管理，国务院确定的地方债务的限额经全国人大批准。”不过此后的二审草案则删除了上述新增条款，并恢复了地方政府不得发行地方政府债券的表述。目前，预算法草案三审还未开始。
　　金永祥对新金融记者表示，未来整个城镇化资金的解决方式会发生较大变化，“从近期来看，地方政府也希望通过市场化途径来解决”。
　　破解三大问题
　　就本轮城镇化来看，决策层已将其作为实现经济增长模式由投资驱动向消费驱动的重要途径。这就要求，不能简单追求人口比例增加和城市面积扩张，更重要的是实现在产业结构、就业方式、人居环境和社会保障等方面的“城乡一体化”。
　　值得注意的是，在这一过程当中，城镇化的核心是处理三方面的问题，即完善中小城镇基础设施建设、实现产业梯度转移和提供均等化公共服务。
　　基于城镇基础设施特别是公用基础设施建设具有投入规模大、建设周期长、回收资金满等特点，一般认为需要长期的、稳定的资金相匹配。
　　有学者建议，可按照非经营性项目与经营性项目进行分类，如果是前者，投资主体应为地方政府，资金来源应以财政资金或城镇化建设债券投入为主，而若是后者，投资主体则可扩大至外资、民企等，通过公开、公平、竞争的招投标获得项目，按照市场规则进行经营和分享收益，类似BOT、TOT、ABS等模式均可尝试使用。
　　比如，在污水处理、燃气制储、热力生产等具有经营性质的城镇基础设施领域，应当鼓励和引导有实力的民间资本积极参与市政公用企事业单位的改组、改制。
　　另外，在产业转移的问题上，工业园区等一般承担着运作载体的功能。这方面资金的解决除了依靠政府拨付、平台融资外，也可以创新融资渠道吸引更多元化的资金。就在去年12月，太平资产管理公司发起设立的“太平资产——苏州工业园区镇一体化项目债权投资计划”获得批准。
　　资料显示，该项目资金来源于太平资管以及其他金融机构的认购，投资额为11亿元，通过债权计划形式融资给苏州工业园区地产经营管理公司，投资期限为5年，资金用于苏州工业园区内区镇一体化项目的建设。
　　至于公共服务均等化的提供，学者建议一方面可以加大并完善中央对基层政府的转移支付，另一方面也可积极探索财政贷款贴息、政府购买服务等多种方式，吸引社会资金的参与。